Vorinstanz

I. VG Köln Urteil; 15.03.1994; 18 K 5691/93

Vorinstanz

II. OVG Nordrhein-Westfalen - Urteil vom; 24.02.1995; 16 A 2503/94

Leitsatz

»§ 6 Abs. 4 BAföG-TeilerlaßV, der zur Ermittlung der Teilerlaßberechtigten bei Ranggleichheit nach dem Ergebnis der Abschlußprüfung das (zusätzliche) Rangkriterium der Zahl der absolvierten Fachsemester einführt, ist unwirksam, weil das Rangkriterium der Fachsemesterzahl von der Verordnungsermächtigung in § 18b Abs. 1 BAföG F. 1983 nicht gedeckt ist. «

Normenkette

BAföG § 18b Abs. 1, Abs. 2 ; BAföG-TeilerlaßV § 6 ;

Fundstellen

BVerwGE 102, 136

FamRZ 1997, 1038

NVwZ 1998, 287

ZfS 1997, 177

Gründe

I.

Die Klägerin bestand im März 1991 die Diplomprüfung im Studiengang Biologie mit der Gesamtnote "sehr gut". Während der Ausbildung hatte sie bis einschließlich des Sommersemesters 1989 Darlehen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz erhalten, und zwar zwei Semester über die Förderungshöchstdauer hinaus.

Mit Feststellungsbescheid vom Januar 1993 stellte das Bundesverwaltungsamt die Höhe der Darlehensschuld der Klägerin (37 441 DM) fest. Daraufhin beantragte die Klägerin den leistungsabhängigen Darlehensteilerlaß. Das Bundesverwaltungsamt lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 6. Juli 1993 ab, weil die Klägerin nicht zu den ersten 30 v.H. der Prüfungsabsolventen gehöre. In ihrer Vergleichsgruppe hätte der Erlaß nur gewährt werden können, wenn das Gesamtergebnis der zu berücksichtigenden Teilleistungen der Abschlußprüfung wenigstens den Wert von 1,20 mit 14 Fachsemestern erreicht hätte; ihr Ergebnis laute dagegen 1,20 mit 15 Fachsemestern. Die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage, mit der die Klägerin ihr Teilerlaßbegehren weiterverfolgt hat, blieb im ersten Rechtszug ohne Erfolg. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht unter Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung die Beklagte verpflichtet, der Klägerin den begehrten Darlehensteilerlaß (in Höhe von 9 360,25 DM) zu gewähren. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Klägerin habe gemäß § 18 b Abs. 1 BAföG i.d.F. des 12. BAföG- ÄnderungsG Anspruch auf den leistungsabhängigen Darlehensteilerlaß. Die zwischen den Beteiligten allein umstrittene Frage, ob die Klägerin zu den ersten 30 v.H. aller Prüfungsabsolventen gehört habe, sei zugunsten der Klägerin zu beantworten. Die Rangfolge richte sich nach § 6 BAföG-TeilerlaßV. Anzuwenden sei § 6 Abs. 2 BAföG-TeilerlaßV. Danach ergebe sich für die Klägerin eine Prüfungsgesamtnote von 1,2. Mit dieser Note befinde sich die Klägerin auf dem gleichen Rang wie derjenige Prüfungsabsolvent mit der Prüfungsgesamtnote 1,2, dem die Beklagte den Teilerlaß noch zuerkannt habe, weil jener nach dem in § 6 Abs. 4 BAföG-TeilerlaßV vorgesehenen zusätzlichen Hilfskriterium der Fachsemesterzahl nur 14 Fachsemester aufweise, während für die Klägerin 15 Fachsemester zugrunde gelegt worden seien. Die Anzahl der Fachsemester scheide jedoch als zusätzliches Rangkriterium aus, weil § 6 Abs. 4 BAföG-TeilerlaßV die Ermächtigung zum Erlaß der Verordnung in § 18 b BAföG überschreite und deshalb unwirksam sei. Infolge der Ranggleichheit an der Stelle, bis zu der die ersten 30 v.H. der Prüfungsabsolventen reichten (Prüfungsgesamtnote 1,2), gelte auch die Klägerin gemäß § 8 BAföG-TeilerlaßV als zu den ersten 30 v.H. gehörig.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten. Sie rügt die Verletzung von § 18 b Abs. 1 BAföG und § 6 Abs. 4 BAföG- TeilerlaßV.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision der Beklagten ist nicht begründet. Das Berufungsurteil ist mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) vereinbar. Zu Recht hat das Berufungsgericht entschieden, daß die Klägerin Anspruch auf den begehrten leistungsabhängigen Darlehensteilerlaß hat.

Das Teilerlaßbegehren der Klägerin beurteilt sich nach § 18 b BAföG i.d.F. des 12. BAföG-ÄnderungsG vom 22. Mai 1990 (BGBl I S. 936). Nach Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift kommt der Auszubildende in den Genuß des Teilerlasses (25 v.H. des Darlehensbetrages), dessen Förderungshöchstdauer - wie im Fall der Klägerin - vor dem 1. Oktober 1993 endet, der die Abschlußprüfung bestanden hat und nach ihrem Ergebnis zu den ersten 30 v.H. aller Prüfungsabsolventen gehört, die diese Prüfung in demselben Kalenderjahr abgeschlossen haben. Die zwischen den Beteiligten in Anwendung dieser Vorschrift allein streitige Frage, ob die Klägerin zu den ersten 30 v.H. aller Prüfungsabsolventen gehört, ist mit der Vorinstanz zugunsten der Klägerin zu beantworten. Dabei richtet sich die Rangfolge nach § 6 BAföG-TeilerlaßV i.d.F. der 3. Änderungsverordnung vom 3. Januar 1989 (BGBl I S. 58).

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts reicht die von der Klägerin erzielte, im Zeugnis ihrer Diplomprüfung ausgewiesene Gesamtnote "sehr gut" nicht für die Entscheidung aus, ob die Klägerin den ersten 30 v.H. der Prüfungsabsolventen zuzurechnen ist. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 BAföG-TeilerlaßV ist die Rangfolge daher (zunächst) nach Absatz 2 oder Absatz 3 dieser Vorschrift zu bilden. Hier greift § 6 Abs. 2 BAföG-TeilerlaßV ein. Nach dieser Bestimmung wird, ist nach der Prüfungsordnung die Prüfungsgesamtnote gerundet, die Rangfolge unter Einbeziehung der durch die Rundung weggefallenen, höchstens jedoch zwei Stellen hinter dem Komma gebildet.

Die Prüfungsgesamtnote der Klägerin ist i.S. von § 6 Abs. 2 BAföG- TeilerlaßV gerundet. Das Berufungsgericht hat im einzelnen dargelegt, daß sich ausgehend von den im Diplomprüfungszeugnis der Klägerin ausgewiesenen Einzelnoten und unter Beachtung der einschlägigen Bewertungsvorschriften in der hier maßgeblichen Diplomprüfungsordnung für die Klägerin eine Prüfungsgesamtnote von 1,2 errechnet. Demgegenüber weist das Diplomprüfungszeugnis die Gesamtnote "sehr gut" aus, die nach der Diplomprüfungsordnung der Note 1 entspricht. Die Bildung der Gesamtnote 1 bei einer aus den Einzelnoten errechneten Gesamtnote von 1,2 beruht auf einer Rundung im förderungsrechtlichen Sinne; denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine gerundete Prüfungsgesamtnote i.S. von § 6 Abs. 2 BAföG- TeilerlaßV auch dann vor, wenn die Note durch Weglassen von Dezimalstellen hinter dem Komma entgegen mathematischen Rundungsregeln gebildet worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 14.94 - (Buchholz 436.36 § 18 b BAföG Nr. 11)).

Wird der Prüfungsrang der Klägerin allein unter Einbeziehung der von ihr erzielten Gesamtnote von 1,2 ermittelt, besteht Ranggleichheit zwischen der Klägerin und den Prüfungsabsolventen ihrer Vergleichsgruppe mit der Gesamtnote 1,2 (Ecknote), denen die Beklagte den leistungsabhängigen Darlehensteilerlaß noch zuerkannt hat. Das Berufungsgericht ist zu Recht der Ansicht, daß die Klägerin aufgrund dieser Ranggleichheit gemäß § 8 Abs. 1 BAföG-TeilerlaßV als zu den ersten 30 v.H. der Prüfungsabsolventen gehörig zu gelten hat; denn das von der Beklagten zusätzlich eingesetzte Rangkriterium der Fachsemesterzahl scheidet als Beurteilungsmaßstab aus. Zwar soll nach § 6 Abs. 4 BAföG-TeilerlaßV, soweit zur Bildung der Rangfolge nach Absatz 2 dieser Vorschrift (wie hier) nur eine Stelle hinter dem Komma zur Verfügung steht und sich Ranggleichheit ergibt, in der Rangfolge jeweils der Geförderte, der seine Ausbildung in der geringeren Zahl von Fachsemestern abgeschlossen hat, dem Geförderten mit der nächst größeren Zahl von Fachsemestern vorgehen. Diese Vorschrift ist jedoch unwirksam, weil das Rangkriterium der Fachsemesterzahl von der Verordnungsermächtigung in § 18 b Abs. 1 Satz 2 BAföG in der maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 6. Juni 1983 (BGBl I S. 645) nicht gedeckt ist.

Nach § 18 b Abs. 1 Satz 1 BAföG F. 1983 wurden dem Auszubildenden, der nach dem Ergebnis der Abschlußprüfung zu den ersten 30 v.H. der Geförderten gehörte, die diese Prüfung in demselben Kalenderjahr abgeschlossen hatten, auf Antrag 25 v.H. des nach dem 31. Dezember 1983 für diesen Ausbildungsabschnitt geleisteten Darlehensbetrages erlassen. § 18 b Abs. 1 Satz 2 BAföG F. 1983 ermächtigte die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates das Nähere über das Verfahren, insbesondere über die Ermittlung der ersten 30 v.H. der Geförderten durch die Prüfungsstellen, zu bestimmen (vgl. nunmehr § 18 b Abs. 1 Satz 5 BAföG i.d.F. des 11. BAföG- ÄnderungsG vom 21. Juni 1988, BGBl I S. 829). Bei der Ausgestaltung des Verfahrens zur Ermittlung der Teilerlaßberechtigten war der Verordnungsgeber an den in § 18 b Abs. 1 Satz 1 BAföG F. 1983 gesetzten Ermächtigungsrahmen gebunden. Das gilt auch für den Maßstab bei der Auswahl der Leistungsbesten, den das Gesetz mit "dem Ergebnis der Abschlußprüfung" umschreibt. Die Verordnungsermächtigung, das Nähere über das Verfahren, insbesondere über die Ermittlung der Teilerlaßberechtigten, zu bestimmen, umfaßte daher nicht die Befugnis, das Ergebnis der Abschlußprüfung durch ein weiteres Rangkriterium zu ergänzen.

Mit "dem Ergebnis der Abschlußprüfung" verweist das Gesetz seinem Wortlaut nach auf das Ergebnis eines dem Prüfungsrecht unterliegenden Verfahrens: Auf die Bewertung von Prüfungsleistungen, die von den hierzu berufenen Prüfern in einer (Gesamt-)Note oder in der (schlichten) Feststellung des Bestehens der Prüfung zum Ausdruck gebracht wird und den Leistungsstand des Prüfungsteilnehmers bezogen auf die durch Gesetz und Prüfungsordnung vorgegebenen Prüfungsziele bei Ablegung der Prüfung bezeichnet. § 6 Abs. 4 BAföG-TeilerlaßV vom 14. Dezember 1983 (BGBl I S. 1439, 1575) führt in Gestalt der Zahl von Fachsemestern, in der der Geförderte (Prüfungsabsolvent) seine Ausbildung abgeschlossen hat, ein zusätzliches Rangkriterium ein. Das Ergebnis der Abschlußprüfung steht damit nicht mehr für sich selbst, sondern wird - gemessen am Maßstab der Studiendauer - zum Gegenstand einer weiteren, eigenständigen Bewertung. Unter dem "Ergebnis" einer Prüfung ist aber nur die Note bzw. das sonstige Resultat der Prüfung selbst zu verstehen, dies jedoch unabhängig von der für das vorausgegangene Studium aufgewandten Zeit. Die vom Verordnungsgeber vorgenommene Erweiterung der Rangkriterien überschreitet also die von § 18 b Abs. 1 Satz 1 BAföG F. 1983 gezogenen Grenzen.

Die mit der Revision hiergegen erhobenen Einwände rechtfertigen kein anderes Ergebnis. Das gilt zunächst für die von der Beklagten herangezogene, dem Entwurf der Teilerlaßverordnung beigefügte Begründung der Bundesregierung (BRDrucks 430/83 vom 30. September 1983, S. 9 f.). Die Bundesregierung ging bei Erlaß der Verordnung u.a. von "folgenden grundsätzlichen Überlegungen" aus: Unter "Ergebnis der Abschlußprüfung" sei nicht lediglich die im Zeugnis ausgewiesene zusammenfassende "Note" zu verstehen, zum "Ergebnis" rechneten vielmehr alle bei der Prüfung erbrachten Leistungen. Zu berücksichtigen sei auch die Studiendauer, da bei im übrigen gleicher Leistung ganz offenkundig derjenige die insgesamt bessere Leistung erbringe, der die Prüfung ein oder mehrere Semester früher abschließe. Dieses Verständnis des Begriffs "Ergebnis der Abschlußprüfung" sei sowohl nach dem Wortlaut - für den Gesetzgeber hätte es nahegelegen, andernfalls die Formulierung "Gesamtnote der Abschlußprüfung" zu verwenden - wie auch nach dem Vollzugszweck der Verordnung, eine für die Bildung der Rangfolge hinreichende Differenzierung der bei der Abschlußprüfung erbrachten Leistungen zu ermöglichen, geboten (vgl. BRDrucks a.a.O.).

Die Argumentation des Verordnungsgebers aus der Wortwahl in § 18 b Abs. 1 Satz 1 BAföG F. 1983 überzeugt nicht. Sein erweitertes Normverständnis findet in den Gesetzesmaterialien keine Stütze. Der leistungsabhängige Darlehensteilerlaß in § 18 b Abs. 1 BAföG wurde durch das Haushaltsbegleitgesetz 1983 vom 20. Dezember 1982 (BGBl I S. 1857) eingeführt. Dieses Darlehensteilerlaßmodell war im Gesetzgebungsverfahren umstritten. Der Bundesrat befürchtete, daß sich infolge der Neuregelung viele Auszubildende veranlaßt sehen könnten, ihre Ausbildung zu verlängern, um ein möglichst gutes Ergebnis zu erzielen. Er erhob im Hinblick auf die längeren Ausbildungszeiten hochschul- und finanzpolitische Bedenken und schlug deshalb eine nur an der Studiendauer orientierte Teilerlaßregelung vor (vgl. BTDrucks 9/2140 vom 30. November 1982, S. 133 f.). Die Bundesregierung hielt in ihrer Gegenäußerung an der Einführung eines leistungsabhängigen Teilerlaßmodells fest, weil die "bildungspolitisch besonders bedeutsame Leistungskomponente" in dem Vorschlag des Bundesrates nicht enthalten sei (BTDrucks a.a.O.). Es bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, daß diese "Leistungskomponente" im Gesetzgebungsverfahren auch im Sinne eines studienzeitbezogenen Leistungskriteriums verstanden worden sein könnte.

Der Beklagten mag zwar einzuräumen sein, daß im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise bei im übrigen gleicher Leistung derjenige die insgesamt bessere Leistung erbringt, der für diese Leistung die geringere Zahl von Fachsemestern benötigt, die Studiendauer also - zumindest als Hilfskriterium - zur Rangbildung in einem leistungsabhängigen Darlehensteilerlaßmodell geeignet ist. Damit ist jedoch noch nicht begründet, daß der gesetzlich allein vorgegebene Maßstab, das Ergebnis der Abschlußprüfung, den Zeitfaktor "Zahl der Fachsemester" als Leistungskriterium einschließt. Der Umstand, daß das Gesetz vom "Ergebnis" und nicht von der "Note" der Abschlußprüfung spricht, stützt das erweiterte Normverständnis des Verordnungsgebers nicht. Das Berufungsgericht hat zu Recht darauf verwiesen, daß die in der Verordnungsbegründung erwogene Formulierung "Gesamtnote der Abschlußprüfung" einem leistungsabhängigen Darlehensteilerlaß in den Fällen entgegengestanden hätte, in denen das Ergebnis der Abschlußprüfung nicht in einer Gesamtnote ausgewiesen wird, sondern nur Teilleistungen bewertet werden (Einzelnoten) oder eine Benotung der Prüfungsleistungen nicht stattfindet, und daß eine solche Einschränkung der Teilerlaßregelung nicht der Absicht des Gesetzgebers entsprochen hätte.

Entgegen der Ansicht der Revision läßt sich ein den Zeitfaktor der Studiendauer einschließendes Verständnis des Begriffs "Ergebnis der Abschlußprüfung" auch nicht aus dem Sinn und Zweck des Darlehensteilerlasses nach § 18 b Abs. 1 BAföG, dem "Leistungsgedanken der Studentenförderung", begründen; denn eine Teilerlaßregelung bleibt auch dann dem Leistungsgedanken verpflichtet, wenn sie die Rangfolge für einen Erlaß nur vom Prüfungsergebnis abhängig macht und auf ein zeitbezogenes Leistungskriterium, das auf die Zahl der absolvierten Fachsemester abstellt, verzichtet. Für die Revision spricht auch nicht der von der Beklagten vorgebrachte Hinweis auf die Neuregelung des Darlehensteilerlasses in § 18 b Abs. 2 i.d.F. des 12. BAföG- ÄnderungsG, der eine von der Studiendauer abhängige Staffelung der Erlaßquoten vorsieht. Eine studienzeitbezogene Staffelung der Erlaßquoten in einem leistungsabhängigen Darlehensteilerlaßmodell trägt zwar dem Gedanken Rechnung, daß "Leistung Arbeit in der Zeit ist" (Sandvoß, in: Rothe/Blanke, BAföG, 5. Aufl., Rn. 11 zu § 18 b). Ein Argument für die Übertragung dieses Gedankens auf das Verständnis von § 18 b Abs. 1 Satz 1 BAföG F. 1983 kann aus der Neuregelung in § 18 b Abs. 2 BAföG jedoch nicht gewonnen werden; denn ob, in welcher Gestalt und mit welchem Stellenwert die Regelung eines leistungsabhängigen Darlehensteilerlasses auch den Zeitfaktor der Studiendauer einbezieht, ist zunächst eine bildungspolitische (und finanzpolitische) Entscheidung. Mit der bezeichneten Neuregelung in § 18 b Abs. 2 BAföG hat der Gesetzgeber die Studiendauer nunmehr zum Kriterium für die Quote des Teilerlasses bestimmt. Die Studiendauer ist aber nach wie vor kein nach § 18 b Abs. 1 Satz 1 BAföG F. 1983 für das Ergebnis der Abschlußprüfung relevanter Faktor.

Bei dieser Rechtslage kann schließlich auch der vom Verordnungsgeber angeführte Vollzugszweck der Teilerlaßverordnung, eine für die Bildung der Rangfolge hinreichende Differenzierung der Prüfungsleistungen zu ermöglichen (vgl. BRDrucks 430/83 S. 10), die Regelung in § 6 Abs. 4 BAföG-TeilerlaßV nicht rechtfertigen. Die Teilerlaßregelung ist ohne den Zeitfaktor der Fachsemesterzahl vollziehbar; denn bei Ranggleichheit an der letzten Stelle der 30 v.H. der Geförderten (Prüfungsabsolventen) greift § 8 Abs. 1 BAföG-TeilerlaßV ein, nach dem alle, die sich an dieser Stelle den gleichen Rang teilen, als zu den ersten 30 v.H. gehörig gelten.