Normenkette

VwGO § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO § 124 Abs. 1 VwGO § 124 a Abs. 1 VwGO § 124 a Abs. 2 VwGO § 124 a Abs. 3 AGBSHG Art. 22 Abs. 4

Vorinstanz

VG Regensburg RO 6 K 03.3140 vom 31.05.2005

Leitsatz

1. Zu den Kosten der Unterbringung von Personen im Rahmen des Maßregelvollzugs gehören auch die Aufwendungen für notwendige Investitionen zum Bau entsprechender Krankenhäuser.

2. Die Bezirke können vom Freistaat Bayern nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG in seiner bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung die volle Erstattung der Investitionskosten für derartige psychiatrische Krankenhäuser verlangen, soweit die Aufwendungen den Grundsätzen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit entsprechen.

3. Die Grundsätze des Krankenhausfinanzierungsrechts sind bei der Investitionskostenerstattung nur bezüglich des Verfahrens analog anwendbar. In materieller Hinsicht kann der Kostenerstattungsanspruch dadurch nicht eingeschränkt werden.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

21 BV 05.1690

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Kostenerstattung nach Art. 22 Abs. 4 BayAGBSHG;

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Mai 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 21. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Polloczek, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Abel, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dachlauer

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16. Oktober 2007

am 18. Oktober 2007

folgendes Urteil:

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Parteien streiten über die Kostenerstattung für den Neubau eines Gebäudes im Rahmen der Sanierung der forensischen Psychiatrie im Bezirkskrankenhaus Regensburg.

Im Jahr 1992 begann der Kläger (Bezirk Oberpfalz) mit den entsprechenden Planungen. Als erste Baumaßnahme war der Abriss des bisherigen Hauses 2 der Forensik vorgesehen. Es sollte durch einen Neubau für zwei Stationen (7 a und 7 b) mit je 20 Betten ersetzt werden. Nach den Vorstellungen des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit, Familie und Sozialordnung sollten die Kosten nicht mehr als 10 Millionen DM betragen (circa 250.000 DM pro Bett).

Mit Schreiben vom 27. Januar 1993 beantragte der Kläger die fachliche Billigung des Vorhabens, nachdem sich das Bayerische Staatsministerium für Justiz und das Bayerische Staatsministerium für Arbeit, Familie und Sozialordnung mit dem Raum- und Funktionsprogramm einverstanden erklärt hatten.

In Abstimmung mit den Ministerien erteilte die Regierung der Oberpfalz mit Schreiben vom 19. April 1993 die fachliche Billigung. Sie bezog sich dabei auf eine entsprechende Anwendung des Bayerischen Krankenhausgesetzes und der dazu ergangenen Durchführungsverordnung sowie auf die Verwaltungsvorschriften zu § 9 Absatz 1 KHG. Die Kosten der Maßnahme seien in der Kostenberechnung des Architekten pauschal aufgegliedert worden. Ein detaillierter Nachweis liege, außer bei zwei Sonderprojekten, nicht vor. Die Kostenprüfung sei daher an Hand von Vergleichswerten erfolgt. Als förderfähige Gesamtkosten der Baumaßnahme seien 10 Millionen DM ermittelt worden. Dieser Betrag werde gleichzeitig als Höchstbetrag entsprechend Art. 11 Abs. 4 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 6 BayKrG festgesetzt. Nach Inbetriebnahme des geförderten Vorhabens sei der Verwendungsnachweis unverzüglich, spätestens bis 30. November 1994, vorzulegen.

Mit Schreiben vom 13. Mai 1993 erklärte sich der Kläger gegenüber der Regierung der Oberpfalz mit den Bedingungen und Auflagen einverstanden. Der Bescheid werde vollinhaltlich anerkannt. Allerdings sei es der Wunsch des Bezirksausschusses, die Maßnahme mit einer Festbetragsförderung von 10 Millionen DM durchzuführen. Falls dies nicht möglich sei, bestehe aber im Interesse der Durchführung des Vorhabens auch Einverständnis mit einer Höchstbetragsförderung.

Am 15. Oktober 1996 legte der Kläger einen Verwendungsnachweis vor. Darin sind die Gesamtkosten der Maßnahme mit 10.082.421,15 DM angegeben. Als förderfähig werden 9.867.896,58 DM bezeichnet.

Nach erfolgter Verwendungsnachweisprüfung (Schreiben der Regierung der Oberpfalz vom 2.10.1998) erhob der Kläger mit Schreiben vom 11. Januar 1999 grundsätzliche Einwendungen. Im Bereich des Maßregelvollzugs leiste der Bezirk eine der Hoheitsverwaltung des Staates obliegende Aufgabe der Rechtspflege, bei der das Krankenhausförderungsrecht nicht angewendet werden könne. Auch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt Regensburg teile diese Auffassung für den Bereich der forensischen Psychiatrie. Der Kläger bestehe daher auf einer vollen Kostenübernahme.

Mit Schreiben vom 25. September 2001 aktualisierte der Kläger die Kostenzusammenstellung und teilte mit, dass sich die ursprünglich angesetzten Gesamtkosten von 10.082.421,15 DM um 103.341,76 DM erhöht hätten. Bisher seien lediglich Abschlagszahlungen in Höhe von 9.450.000 DM geleistet worden. Der Beklagte habe daher noch 735.762,91 DM zu erstatten.

Mit Schlussbescheid vom 4. Juni 2003 setzte die Regierung der Oberpfalz den Erstattungsbetrag abschließend auf 4.927.338 Euro fest und bewilligte dem Kläger noch einen Restbetrag von 95.630 Euro. Dem Bescheid war ein Prüfungsvermerk vom 27. April 2003 beigefügt, auf den Bezug genommen wird.

Der Kläger erhob dagegen Widerspruch. Er könne im Rahmen seiner Verpflichtungen nach Art. 22 AGBSHG keine eigenen Haushaltsmittel zur Verfügung stellen. Eine Ausnahme wäre nur gerechtfertigt, wenn bei einer Baumaßnahme nicht erforderliche Leistungen veranlasst worden oder angefallene Kosten in ihrer Höhe vermeidbar gewesen wären. Eine einseitige Pauschalierung oder ein grundsätzlicher Ausschluss von Leistungen und Kosten bei der Kostenerstattung sei nicht möglich. Bei Gesamtkosten in Höhe von 5.207.897,87 Euro verlange der Kläger eine Kostenerstattung in Höhe von 5.135.000 072,38 Euro. 72.825,49 Euro trage er selbst. Daraus ergebe sich ein noch von dem Beklagten zu zahlender Differenzbetrag in Höhe von 207.735,02 Euro.

Mit Widerspruchsbescheid vom 24. November 2003 wies die Regierung der Oberpfalz den Widerspruch zurück. Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine höhere Kostenerstattung. Der Erstattungsanspruch richte sich nach den Vorschriften des KHG und des Bayerischen Krankenhausgesetzes und nicht nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG. Die Kosten seien auch richtig berechnet worden. In der fachlichen Billigung sei ausdrücklich festgelegt worden, dass für das gesamte Vorhaben die Vorschriften des Krankenhausförderungsrechts entsprechend gelten sollten. Dies habe der Kläger auch akzeptiert. Auch in der Folgezeit sei von einer Finanzierung entsprechend den Kriterien des Bayerischen Krankenhausgesetzes ausgegangen worden. Der Verwendungsnachweis benenne als Rechtsgrundlage ebenfalls ausdrücklich Art. 11 BayKrG. Erst mit Schreiben vom 11. Januar 1999 habe der Kläger diesbezüglich Bedenken geäußert, obwohl er zuvor seine Zustimmung zu einer Höchstbetragsförderung gegeben habe. Auch wenn damit kein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen worden sei, den das Bayerische Krankenhausgesetz nicht vorsehe, liege eine Vereinbarungsförderung vor, die nur mit Zustimmung des Krankenhausträgers erfolgen könne (Art.11 Abs. 6 Satz 1 BayKrG). Ergänzend zum Prüfungsvermerk vom 27. Mai 2003 nahm die Regierung der Oberpfalz noch zu einzelnen Baumaßnahmen und deren Kosten Stellung. Insoweit wird auf den Widerspruchsbescheid vom 24. November 2003 verwiesen.

Mit Urteil vom 31. Mai 2005 hob das Verwaltungsgericht den Schlussbescheid der Regierung der Oberpfalz vom 5. Juni 2003 und den Widerspruchsbescheid vom 24. November 2003 auf, soweit ein über 4.927.338,00 Euro hinausgehender Erstattungsbetrag versagt wurde. Der Beklagte wurde verpflichtet, über den geltend gemachten weiteren Erstattungsanspruch nach der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen wurde die Klage abgewiesen.

Die Regierung der Oberpfalz sei unzutreffend davon ausgegangen, dass für die Abwicklung der Finanzierung im Bereich des Maßregelvollzugs das Krankenhausfinanzierungsrecht anzuwenden sei. Eine unmittelbare Anwendung komme schon wegen Art. 2 BayKrG in Verbindung mit § 3 Satz 1 Nr. 2 KHG nicht in Betracht. Aber auch eine entsprechende Anwendung in der Weise, dass einzelne Kostenbereiche überhaupt nicht gefördert würden und andere nicht in vollem Umfang, sei nicht zulässig, weil andernfalls die in Art. 22 Abs. 4 AGBSHG normierte Kostenerstattungspflicht des Staates unterlaufen würde. Dieser Vorschrift sei zu entnehmen, dass alle Kosten der Staat zu tragen habe. Der vollen Kostenerstattung stehe im vorliegenden Fall auch nicht die fachliche Billigung des Beklagten vom 19. April 1993 entgegen. Zwar enthalte dieser für den Kläger unanfechtbar gewordene Bescheid den Hinweis, dass das KHG und die Ausführungsvorschriften dazu entsprechend anzuwenden seien. Dabei handele es sich aber nicht um eine echte Regelung, sondern um einen bloßen Hinweis im Rahmen der Bescheidsbegründung. Eine faktische Abbedingung des Art. 22 Abs. 4 AGBSHG sei damit nicht verbunden. Auch ein Verzicht des Klägers auf eine vollständige Erstattung der Kosten könne nicht angenommen werden, zumal der Bescheid über die fachliche Billigung keine nicht förderfähigen Bereiche nenne. Dem grundsätzlichen Anspruch des Klägers auf volle Erstattung seiner Aufwendungen stehe auch kein öffentlich-rechtlicher Vertrag entgegen. Der Kläger habe zwar im Schreiben vom 13. Mai 1993 sein Einverständnis mit einer Höchstbetragsförderung erklärt. Das könne aber nicht als Annahme eines Vertragsangebots gewertet werden. Vielmehr habe der Kläger offensichtlich zur Vermeidung eines Zeitverlusts auf einen Rechtsbehelf gegen die fachliche Billigung verzichtet. Ein materieller Verzicht auf eine ihm zustehende Förderung liege darin nicht. Außerdem nahm das Verwaltungsgericht auf der Grundlage der angenommenen vollen Kostenerstattungspflicht zu einzelnen von der Regierung der Oberpfalz beanstandeten, gekürzten oder gestrichenen Positionen des Verwendungsnachweises Stellung, worauf Bezug genommen wird, und führte weiter aus, die Einzelheiten blieben der Neuverbescheidung durch den Beklagten überlassen, da sich der genaue Erstattungsbetrag, insbesondere im Hinblick auf die Baunebenkosten, nicht ohne größere Rechenoperationen errechnen lasse. Der Regierung der Oberpfalz stünden hierfür geeignete Fachkräfte zur Verfügung. Die Abweisung der Klage im Übrigen betreffe die beantragte Verzinsung und den Verpflichtungsantrag.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung wendet sich der Beklagte gegen dieses Urteil.

Der vom Verwaltungsgericht zuerkannte volle Kostenerstattungsanspruch des Klägers bestehe in dieser Form nicht. Mangels näherer Regelungen, insbesondere im AGBSHG, sei eine Vereinbarung über die Ausgestaltung der Kostentragung nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG zwischen den Parteien möglich gewesen. Eine solche Vereinbarung sei im vorliegenden Fall dadurch zu Stande gekommen, dass die Regierung der Oberpfalz mit Schreiben vom 19. April 1993 (fachliche Billigung) die entsprechende Geltung der Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) und des Bayerischen Krankenhausgesetzes (BayKrG) erklärt und vom Kläger die volle inhaltliche Anerkennung der fachlichen Billigung verlangt habe, die dieser auch mit Schreiben vom 13. Mai 1993 ausgesprochen habe. Es handele sich dabei um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinn des Art. 57 BayVwVfG. Unabhängig davon, ob man die so genannte Vereinbarungsförderung nach Art. 11 Abs. 4 Nr. 1 BayKrG als öffentlich-rechtlichen Vertrag einordne, bestehe jedenfalls hinsichtlich der Kostentragung nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG ein entsprechender Gestaltungsspielraum. Könnte der Kläger nachträglich eine Erstattung in der begehrten Höhe beanspruchen, werde dem Beklagten als Kostenträger die Möglichkeit zur Steuerung des Bauvorhabens gerade in finanzieller Hinsicht genommen. Die daraus resultierenden Auswirkungen auf den Staatshaushalt wären nicht abschätzbar und nicht hinnehmbar. Würde man die fachliche Billigung als Verwaltungsakt ansehen, wäre der Verweis auf die entsprechende Geltung des Krankenhausfinanzierungsrechts im übrigen eine Regelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG und nicht ein bloßer Hinweis im Rahmen der Bescheidsbegründung, wie das Verwaltungsgericht angenommen habe. Hinzu komme, dass der Kläger mit Schreiben vom 27. Januar 1993 die fachliche Billigung erbeten habe. Damit habe er von sich aus das Instrumentarium des Krankenhausfinanzierungsrechts bemüht. Angesichts dessen wäre ein Anspruch auf Erstattung der Kosten nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG ohne Einschränkung durch das Krankenhausfinanzierungsrecht jedenfalls verwirkt. Der Kläger habe auch einen Vertrauenstatbestand geschaffen, indem er sich auf die entsprechende Geltung des Krankenhausfinanzierungsrechts eingelassen habe. Bei der Vorlage des Verwendungsnachweises habe er selbst im Hinblick auf die vereinbarte Finanzierungsform "Höchstbetragsfinanzierung" zwischen förderfähigen und nicht förderfähigen Kosten differenziert.

Ergänzend wird auf die Berufungsbegründung vom 2. August 2005 verwiesen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Mai 2005 die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Art. 22 Abs. 4 AGBSHG weise eindeutig die Kostentragung für Maßnahmen im Bereich des Maßregelvollzugs dem Staat zu. Auch Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 4 BezO bestimme, dass bei der Zuweisung von Angelegenheiten an die Bezirke die notwendigen Mittel vom Staat zur Verfügung zu stellen seien. Der Kläger habe daher grundsätzlich einen vollen Kostenerstattungsanspruch für seine Aufwendungen im Rahmen des Maßregelvollzugs. Für die Abwicklung der Finanzierung könne das Krankenhausfinanzierungsrecht weder unmittelbar noch entsprechend herangezogen werden, jedenfalls soweit dadurch der gesetzliche Kostenerstattungsanspruch beeinträchtigt würde. Die Parteien hätten auch weder einen öffentlich-rechtlichen Vertrag noch eine sonstige Vereinbarung über die Anwendung des Krankenhausfinanzierungsrechts abgeschlossen. Die geltend gemachten Ansprüche des Klägers seien auch nicht verwirkt. Weder der erforderliche Vertrauenstatbestand noch das notwendige Zeitmoment sei gegeben.

Im Übrigen wird auf den Schriftsatz der Bevollmächtigten des Klägers vom 5. Mai 2006 Bezug genommen.

Auf Anfrage des Senats nach der auf Landesebene bestehenden Praxis des Beklagten bei der Finanzierung von Krankenhäusern im Straf - und Maßregelvollzug nahm das bayerische Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen mit Schreiben vom 15. Dezember 2006 wie folgt Stellung: Seit der Aufnahme eines Titels für Investitionszuweisungen in den Haushaltsplan 1993/1994 des Freistaates Bayern bis Mitte des Jahres 2002 sei bei der Finanzierung von Baumaßnahmen im Maßregelvollzug landeseinheitlich wie in der anhängigen Streitsache verfahren worden. Die Grundsätze des Krankenhausfinanzierungsrechts würden regelmäßig entsprechend herangezogen. Ausnahmen von der Regel würden nur bei baulichen Sicherungsmaßnahmen zugelassen, die bei der herkömmlichen Krankenhausfinanzierung nicht zum Standard gehörten. Die analoge Anwendung des Krankenhausfinanzierungsrechts erfolge durch Verwaltungsakt mit vorangegangener Einwilligungserklärung des Krankenhausträgers. Bei einem weiteren forensischen Krankenhausneubau des Bezirks Oberpfalz sei im Jahr 2002 insofern von der bisherigen Praxis abgewichen worden, als die Art der Finanzierung nicht mehr als Höchstbetragsförderung, sondern als modifizierte Festbetragsförderung vereinbart worden sei. Bei einem Forensikneubau des Bezirks Unterfranken - ebenfalls im Jahr 2002 - sei als Finanzierungsart eine Festsetzungsförderung vereinbart worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichts- und Behördenakten verwiesen (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Hinsichtlich des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Niederschrift vom 16. Oktober 2007 Bezug genommen.

Gründe

Die gemäß § 124 Abs. 1, § 124 a Abs. 1 bis 3 VwGO zulässige Berufung des Beklagten bleibt ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Schlussbescheid der Regierung der Oberpfalz vom 4. Juni 2003, soweit darin ein über 4.927.338,00 Euro hinausgehender Erstattungsbetrag versagt wurde, sowie den bestätigenden Widerspruchsbescheid vom 24. November 2003 zu Recht als rechtswidrig aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, neu zu entscheiden, weil der Kläger Anspruch auf eine weitere Kostenerstattung hat (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der ersten abschließenden Behördenentscheidung, also des Schlussbescheides der Regierung der Oberpfalz vom 4. Juni 2003. Zwar handelt es sich vorliegend um eine Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage, bei der grundsätzlich - auch im Berufungsverfahren - auf den Zeitpunkt der letzten Gerichtsentscheidung abzustellen ist. Dieser Grundsatz gilt aber nicht ausnahmslos. So ist etwa bei einem Subventionsanspruch oder bei einer (heute allerdings nicht mehr im Verwaltungsrechtsweg zu erhebenden) Verpflichtungsklage in Sozialhilfesachen oder einem Antrag auf Beihilfe anerkannt, dass es in der Regel ausreicht, wenn der geltend gemachte Anspruch einmal bestanden hat; eine spätere Änderung der Sach- oder Rechtslage berührt diesen Anspruch nach dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) regelmäßig nicht mehr (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, RdNrn. 217 ff zu § 113). Bei einer Kostenerstattungsforderung wie im konkreten Fall ergibt sich aus der Natur der Sache, dass für die Frage ihrer Berechtigung auf den Zeitpunkt abzustellen ist, zu dem die Aufwendungen entstanden, in der Höhe bezifferbar und von der zuständigen Behörde unter Heranziehung der einschlägigen Rechtsgrundlagen auf ihre Erstattungsfähigkeit überprüfbar sind. Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Kostenerstattung zum Zeitpunkt der Behördenentscheidung vor, ist die Forderung berechtigt, gegenteilige Verwaltungsakte sind rechtswidrig. Nachfolgende Änderungen der Sach- oder Rechtslage sind aus Gründen des Vertrauensschutzes unerheblich.

Demzufolge stellt im vorliegenden Fall Art. 22 Abs. 4 des Gesetzes zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes (AGBSHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. November 1993 (GVBl S. 868), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 2001 (GVBl S.734), in seiner bis 31. Dezember 2004 gültigen Fassung die maßgebliche Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch des Klägers dar; denn der den ursprünglichen Teilablehnungsbescheid bestätigende Widerspruchsbescheid als letzte Behördenentscheidung des Beklagten datiert vom 24. November 2003. Die späteren Rechtsänderungen durch das vom 1. Januar 2005 bis 31. Dezember 2006 gültig gewesene Gesetz zur Ausführung des Sozialgesetzbuches (vgl. Art. 23 Abs. 4 AGSGB) und das am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Gesetz zur Ausführung der Sozialgesetze (AGSG) vom 8. Dezember 2006 (GVBl S. 942), mit dessen Art. 95 Abs. 4 die "nicht mehr zeitgemäße und das Kostenbewusstsein aller Beteiligten nur unzureichend fördernde" Finanzierung des Maßregelvollzugs im Freistaat Bayern in Form einer nachträglichen Kostenerstattung durch den Staat durch ein Finanzierungssystem auf der Basis eines Budgets über die Abgeltung der notwendigen laufenden Unterbringungskosten und von Einzelzuweisungen zur Erstattung der Kosten für notwendige Investitionen ersetzt worden ist (vgl. Gesetzentwurf der Staatsregierung vom 22. 9. 2006 LT-Drs. 15/6305 Buchst. A und B, jeweils letzter Spiegelstrich), sind für die Entscheidung des Rechtsstreits ohne Bedeutung.

Art. 22 AGBSHG regelte den Vollzug strafgerichtlicher Entscheidungen nach §§ 63 und 64 StGB und § 126 a StPO, also den sogenannten Maßregelvollzug. Nach Art. 22 Abs. 1 AGBSHG hatten die Bezirke auf Ersuchen der Vollstreckungsbehörden die Unterbringung von Personen in einem psychiatrischen Krankenhaus oder in einer Entziehungsanstalt auf Grund einer strafgerichtlichen Entscheidung zu vollziehen. Die Kosten der Überführung in das Krankenhaus oder in die Anstalt und die Kosten der Unterbringung hatte gemäß Art. 22 Abs. 4 AGBSHG der Staat zu tragen.

Zu den Kosten der Unterbringung, die der Beklagte nach dieser Vorschrift grundsätzlich zu erstatten hatte, gehören auch die Aufwendungen für notwendige Investitionen zum Bau entsprechender psychiatrischer Krankenhäuser, wie sie im vorliegenden Fall in Bezug auf den Neubau eines Gebäudes für die forensische Psychiatrie im Bezirkskrankenhaus Regensburg -jedenfalls teilweise- in Streit stehen. Das ist bisher von keiner Seite in Zweifel gezogen worden (vgl. u.a. die Stellungnahme des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom 14.12.2006 zum Schreiben des Verwaltungsgerichtshofs vom 12.10.2006). Auch Art. 95 Abs. 4 Satz 3 des seit 1. Januar 2007 gültigen AGSG und das dazu ergangene Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom 27. Februar 2007 gehen ohne weiteres von einer Erstattungsfähigkeit der Kosten für notwendige Investitionen durch Einzelzuweisung oder Berücksichtigung im Budget aus. Die in der mündlichen Verhandlung von der Vertreterin des Beklagten geäußerten Zweifel, ob Art. 22 Abs. 4 AGBSHG überhaupt Investitionsaufwendungen umfasse, da dazu keine Aussage getroffen werde, sondern nur von den Kosten der Unterbringung die Rede sei, die der Staat zu tragen habe, sind daher unberechtigt.

Auf dieser Basis teilt der Verwaltungsgerichtshof im konkreten Fall die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger von dem Beklagten nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG grundsätzlich die volle Erstattung seiner Investitionskosten für den errichteten Neubau der forensischen Psychiatrie im Bezirkskrankenhaus Regensburg verlangen kann, soweit die aufgewendeten Investitionskosten den Grundsätzen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit entsprachen, also nicht vermeidbar und in der Höhe angemessen waren. Insoweit wird auf die Gründe des angefochtenen Urteils vom 31. Mai 2005 Bezug genommen (§ 130 b Satz 2 VwGO).

Ergänzend ist zu bemerken:

Dass die Grundsätze der Krankenhausfinanzierung auf Krankenhäuser im Straf- und Maßregelvollzug nicht direkt anwendbar sind, ergibt sich aus § 3 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG), Art. 2 des Bayerischen Krankenhausgesetzes (BayKrG).

Auch der von der Regierung der Oberpfalz in die fachliche Billigung vom 19. April 1993 aufgenommene Satz, dass für das gesamte Vorhaben die Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes bzw. des Bayerischen Krankenhausgesetzes entsprechend gelten, kann den grundsätzlichen Anspruch des Klägers auf volle Kostenerstattung jedenfalls nicht derart einschränken, dass von vornherein bestimmte Aufwendungen, etwa Kosten der Grundstückserschließung bei fehlender Betriebsgefährdung (§ 2 Nr. 2 KHG, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BayKrG), als nicht erstattungsfähig ausgeschieden werden können. Dabei kann offen bleiben, ob die fachliche Billigung vom 19 April 1993 in Verbindung mit der Erklärung des Klägers vom 13. Mai 1993, dass der Inhalt voll anerkannt werde, als bestandskräftiger Verwaltungsakt, dem der Kläger zugestimmt hat oder als öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinn des Art. 54 BayVwVfG einzuordnen ist. Es spricht allerdings viel für einen Verwaltungsakt, wobei sich auch der Beklagte, der in seiner Berufungsbegründung vom 2. August 2005 zunächst von einem öffentlich-rechtlichen Vertrag ausging, mittlerweile dieser Ansicht anzuschließen scheint (vgl. Nr. 4 der Stellungnahme des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen vom 14.12.2006; Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen an die Regierungen vom 27.2.2007 zur Erstattung von Investitionskosten im Maßregelvollzug, worin von Bescheiden über die fachlichen Billigungen und Kostenerstattungen, die unbedingt mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen seien, die Rede ist; Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 16. 10. 2007). Unabhängig von der Rechtsform der fachlichen Billigung ist aber jedenfalls festzustellen, dass sich die Erklärung des Beklagten zur entsprechenden Heranziehung der Vorschriften des KHG und des BayKrG und das Einverständnis des Klägers dazu bei vernünftiger Auslegung nur auf die bei der Erstattung der Investitionskosten einzuhaltenden formalen Verfahrensschritte (Programmfreigabe, fachliche Billigung, Bewilligung und Auszahlungen, Verwendungsnachweisprüfung, Schlussbescheid) bezogen haben können. Denn der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass der Beklagte mit der Einbeziehung der Grundsätze der Krankenhausfinanzierung seine grundsätzliche Pflicht zur vollen Erstattung von Investitionskosten im Maßregelvollzug nach Art. 22 Abs. 4 AGBSHG nicht in rechtswidriger Weise materiell durch das Ausscheiden bestimmter Kosten, wie es im Rahmen der Krankenhausfinanzierung möglich ist, einschränken wollte. Ebenso wenig kann dem Kläger unterstellt werden, dass er durch die "vollinhaltliche" Anerkennung der fachlichen Billigung den Willen zum Ausdruck gebracht habe, seinen gesetzlichen Kostenerstattungsanspruch von vornherein entsprechend den Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsrechts in materieller Hinsicht begrenzen zu lassen. Dazu wäre er haushaltsrechtlich gar nicht befugt gewesen. Denn nicht nur der Beklagte ist den Grundsätzen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verpflichtet. Auch die Bezirke haben als Gebietskörperschaften ihre Haushaltswirtschaft gemäß Art. 53 Abs. 2 Satz 1 der Bezirksordnung für den Freistaat Bayern (BezO) sparsam und wirtschaftlich zu planen und zu führen. Ein bewusster teilweiser Verzicht auf eine zustehende Kostenerstattung wäre ein Verstoß gegen diese allgemeinen Haushaltsgrundsätze.

Entgegen seiner Auffassung wird dem Beklagten als Kostenträger durch die Nichtanwendung des materiellen Krankenhausfinanzierungsrechts bei der nachträglichen Kostenerstattung auch nicht die Möglichkeit zur finanziellen Steuerung des Bauvorhabens mit unabschätzbaren und nicht hinnehmbaren Auswirkungen auf den Staatshaushalt genommen. Durch die zulässige analoge Heranziehung der Verfahrensvorschriften, die bei der Krankenhausfinanzierung zu beachten sind, ist die gebotene Einflussnahme des Beklagten auf das Bauvorhaben gerade auch in finanzieller Hinsicht gewährleistet. Im Rahmen des fachlichen Prüfungsverfahrens, das durch die fachliche Billigung abgeschlossen wird, und der Prüfung des Verwendungsnachweises mit nachfolgendem Abschlussbescheid bestehen für den Beklagten genügend Gelegenheiten zur Kontrolle, ob das Vorhaben den Grundsätzen von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit entspricht und die Kosten, deren Erstattung beantragt wird, unvermeidbar waren und in der Höhe angemessen sind.

Der Kläger hat seinen sich aus Art. 22 Abs. 4 AGBSHG ergebenden vollen Kostenerstattungsanspruch auch nicht teilweise verwirkt. Es trifft zwar zu, dass er bei Vorlage des Verwendungsnachweises im Oktober 1996 im Baubuch selbst einige Kosten, wie etwa die Aufwendungen für Rodungsarbeiten durch die Regensburger Firma Schiller, - wohl in Anlehnung an das Krankenhausfinanzierungsrecht - als nicht förderungsfähig eingestuft hatte. Er hat diesen Standpunkt aber mit Schreiben vom 11. Januar 1999 aufgegeben und auf einer vollen Kostenübernahme durch den Beklagten bestanden. Bei dieser Sachlage fehlt es sowohl an dem für die Annahme einer Verwirkung erforderlichen Zeitablauf, zumal die Prüfung des Verwendungsnachweises erst mehr als vier Jahre später durch den Schlussbescheid vom 4. Juni 2003 beendet wurde (vgl. § 5 Abs. 6 DVBayKrG/FAG analog), als auch an einem besonderen Umstand, aus dem der Beklagte das begründete Vertrauen schöpfen konnte, der Kläger werde diese Kosten endgültig nicht mehr zur Erstattung geltend machen.

Der Verwaltungsgerichtshof teilt auch in vollem Umfang die jeweils überzeugend begründete Auffassung des Verwaltungsgerichts zu den einzelnen von dem Beklagten beanstandeten Kostenpositionen. Insoweit wird ebenfalls auf das angegriffene Urteil Bezug genommen und von einer eigenen Begründung abgesehen (§ 130 b Satz 2 VwGO). Da das Verwaltungsgericht wegen der schwierigen Berechnung, insbesondere der Baunebenkosten, kein Verpflichtungs-, sondern gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO ein Bescheidungsurteil erlassen hat, stellen die Ausführungen zu den einzelnen Kostenpositionen zwar nur rechtliche Hinweise dar. Dennoch wird sie der Beklagte bei der Neuverbescheidung zu beachten haben.

Ausführungen zur Zulässigkeit einer Festbetrags- oder Höchstbetragsfinanzierung für Krankenhäuser im Straf- oder Maßregelvollzug sind im vorliegenden Fall entbehrlich. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sich der Gesamtbetrag der von dem Beklagten an den Kläger zu erstattenden Kosten, ausgehend von dem mit Schlussbescheid vom 4. Juni 2003 bereits festgesetzten Erstattungsbetrag von 4.927.338 Euro, unter Berücksichtigung der zusätzlich geltend gemachten Aufwendungen in Höhe von 207.734,38 Euro und des schon vom Verwaltungsgericht davon zu Recht vorgenommenen Abzugs von Baukosten in Höhe von 32.314,55 Euro sowie von auf ca. 23% geschätzten Baunebenkosten in Höhe von etwa 15.818 Euro in jedem Fall unter dem zugesagten Höchstbetrag von 10.000.000 DM (entspricht 5.112.918,80 Euro) mit Baukostenindexhochrechnung bewegen wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 207.734,38 Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 und 2, § 52 Abs. 3 GKG).