Normenkette

BSHG § 39 BaySchFinG Art. 25

Vorinstanz

VG Regensburg RO 8 K 00.453 vom 28.11.2002 VG Regensburg RO 8 K 02.1155 vom 28.11.2002 VG Regensburg R0 8 K 02.1153 vom 09.12.2002 VG Regensburg RO 8 K 02.1154 vom 09.12.2002

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

12 BV 02.3269 12 BV 02.3270 12 BV 03.8 12 BV 03.12

In den Verwaltungsstreitsachen

wegen Sozialhilfe;

hier: Berufungen des Beklagten gegen vier Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 28. November 2002 und 9. Dezember 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 12. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Werner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dhom, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Grau

ohne mündliche Verhandlung

am 29. August 2005

folgendes Urteil:

Tenor

I. Die Urteile des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 28. November 2002, Az. RO 8 K 00.453 und RO 8 K 02.1155, und vom 9. Dezember 2002, Az. RO 8 K 02.1153 und RO 8 K 02.1154, werden aufgehoben.

II. Die Klagen werden abgewiesen.

III. Der Kläger trägt die Kosten der Verfahren in beiden Rechtszügen.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1. Der Kläger, der Freistaat Bayern, verlangt vom Beklagten, einem überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Erstattung der von diesem an Dritte geleisteten Zuschüsse.

2. Der Beklagte bewilligte in vier Fällen (mit Bescheiden vom (1) 3. Februar 1998, (2) 18. September 1995 und 7. August 1996, (3) 12. Oktober 1994 und 21. November 1995 sowie vom (4) 31. Juli 1995 und 4. November 1996) nach Art. 25 des Bayerischen Schulfinanzierungsgesetzes (BaySchFG) den Eltern von vier Förderschülern aus Mitteln des Klägers für ihre Kinder Zuschüsse zu Heimkosten.

3. Das staatliche Rechnungsprüfungsamt kam bei einer beim Beklagten im Jahre 1999 vorgenommenen Prüfung zu der Auffassung, dieser hätte mit eigenen Mitteln im Rahmen der Gewährung von Eingliederungshilfe nach § 39 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) die Heimunterbringungskosten der vier Schüler übernehmen müssen als überörtlicher Träger der Sozialhilfe, weil die Schüler wesentlich behindert sind. Der Kläger forderte daraufhin mit Schreiben vom 6. Dezember 1999 den Beklagten auf, die zu Unrecht aus seinen Mitteln bewilligten Zuschüsse an ihn zu erstatten. Der Beklagte lehnte das mit Schreiben vom 30. Dezember 1999 ab.

4. Das Verwaltungsgericht gab mit Urteilen vom 28. November 2002 und 9. Dezember 2002 der Klage des Klägers mit dem Antrag, den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger - insgesamt - 149.663,46 DM nebst 4 % Zinsen hieraus seit Klageerhebung zu bezahlen, statt. Dem Kläger stehe ein öffentlich-rechtlicher Bereicherungsanspruch zu, der sich als eigenständiges öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ergebe, wonach eine mit dem Recht nicht übereinstimmende Vermögenslage auszugleichen sei. Durch die Ausbezahlung der Zuschüsse sei beim Kläger ein Vermögensnachteil eingetreten. Die Vermögenslage des Beklagten habe sich dadurch verbessert, weil er von seiner Verpflichtung, Eingliederungshilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz in Form der Übernahme der Heimkosten zu gewähren, befreit worden sei. Diese Vermögensverschiebung sei ohne Rechtsgrund erfolgt. Dass die Auszahlung der Zuschüsse aufgrund bestandskräftiger Verwaltungsakte durchgeführt worden sei, sei unerheblich. Die Zuschussbewilligungsbescheide seien kein Rechtsgrund. Das erschließe sich daraus, dass sogar rechtmäßig Hilfe gewährende Verwaltungsakte dem Begehren nach Kostenerstattung auch bei den spezialgesetzlich geregelten Erstattungsansprüchen, wie z.B. in den §§ 102 ff. SGB X, nicht entgegenstehen.

5. Der Beklagte beantragt mit seinen vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufungen, die vier Urteile des Verwaltungsgerichts vom 28. November und 9. Dezember 2002 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Es sei bereits fraglich, ob die vier Förderschüler im Zuschusszeitraum (Schuljahr 1996/1997) tatsächlich wesentlich geistig behindert gewesen seien, mit anderen Worten, ob sie Eingliederungshilfeleistungen hätten beanspruchen können. Im übrigen könne er (der Beklagte) auch keine Erstattung vom Kläger verlangen, wenn er irrtümlich zu Unrecht Eingliederungshilfe in Form der Übernahme der Heimkosten leiste und objektiv-rechtlich nur der Zuschuss beansprucht werden könne. Schließlich sei die allgemeine Erstattungsvorschrift des § 91 Abs. 1 Satz 3 SGB X analog anzuwenden, wonach eine Erstattungspflicht in den Fällen von zu Unrecht erbrachter Leistung ein Verschulden des Beauftragten voraussetzt. Ein solches Verschulden liege nicht vor, weil er erst nach der Bewilligung der zur Zurückerstattung begehrten Zuschüsse Kenntnis von den amtsärztlichen Gutachten erhalten habe, in denen, nach Auffassung des Klägers, eine wesentliche geistige Behinderung bei den vier Kindern festgestellt werde.

Der Kläger beantragt,

die Berufungen zurückzuweisen.

Nach den Feststellungen des Gesundheitsamtes liege in allen vier Fällen eine wesentliche Behinderung auch im Schuljahr 1996/1997 vor. Das Verwaltungsgericht habe zu Recht § 91 Abs. 1 Satz 3 SGB X nicht angewandt, weil diese Vorschrift die Erstattungspflicht in einer vom vorliegenden Fall abweichenden Situation und bei anderer Interessenlage ausschließe. Der Beklagte habe vorliegend die Zuschüsse nicht im Auftrag des Freistaats Bayern, sondern kraft eigener Zuständigkeit bewilligt, allerdings aus Mitteln des Freistaats Bayern. Der Beklagte habe nicht wie ein Beauftragter für einen Auftraggeber gehandelt. § 91 Abs. 1 Satz 3 SGB X schütze nur den im Auftrag handelnden Leistungsträger aber nicht den, der in eigener Zuständigkeit Aufgaben wahrnimmt und dabei rechtswidrig entscheidet und handelt.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses stellt keinen Antrag. Er hält die Berufungen für unbegründet.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

6. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgelegten Unterlagen und die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Gründe

A. Die zulässigen Berufungen des Beklagten sind begründet, weil dem Kläger kein Anspruch auf Zahlung des geltend gemachten Betrages zusteht.

1. Insbesondere steht dem Kläger entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kein Erstattungsanspruch gegen den Beklagten zu. Das Verwaltungsgericht ist zwar zu Recht davon ausgegangen, dass der Erstattungsanspruch ein eigenständiges öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut ist, das allgemein und auch im Verhältnis zwischen Verwaltungsträgern, bzw. juristischen Personen des öffentlichen Rechts, Anwendung findet (vgl. BVerwGE 36, 108; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., RdNrn. 20 ff. zu § 28, Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 11. Aufl. 1998, § 29 RdNrn. 25 ff.). Dieser Anspruch ist nicht auf einen Ersatz von Vermögensschäden, sondern auf die Rückgängigmachung einer ohne Rechtsgrund erfolgten Vermögensverschiebung gerichtet.

Der Anspruch setzt grundsätzlich eine unmittelbare Vermögensverschiebung voraus (vgl. Maurer, a.a.O.). Es muss also eine Entreicherung auf der Seite des Erstattungsberechtigten vorliegen, die sozusagen spiegelbildlich der Bereicherung auf der Seite des Erstattungsverpflichteten entspricht. Hieran fehlt es vorliegend. Unmittelbar bereichert wurden die Empfänger der Zuschüsse, als aufgrund der vom Beklagten erlassenen Zuschussbescheide aus den Haushaltsmitteln des Klägers die Zuschussbeträge abflossen auf die Konten der Zuschussempfänger. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Beklagte durch die Bewilligung der Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Klägers nicht von einer eigenen Verbindlichkeit befreit worden. Denn im Zeitpunkt des Erlasses der Zuwendungsbescheide waren die sozialhilferechtlichen Ansprüche mangels Kenntnis der Leistungsvoraussetzungen noch nicht entstanden (§ 5 BSHG, jetzt § 18 SGB XII). Als die amtsärztlichen Gutachten dem Beklagten vorlagen, schied ein sozialhilferechtlicher Anspruch nach § 2 Abs. 1 BSGH aus, weil die Notlage bereits durch die Zuwendungsbescheide behoben war. Zu keinem anderen Ergebnis führt die in § 816 Abs. 1 Satz 1 BGB geregelte Eingriffskondiktion bei Verfügungen des Nichtberechtigten. In diesem Fall wird die Entreicherung dadurch ausgeglichen, dass der Nichtberechtigte das aufgrund seines Handelns Erlangte herauszugeben hat, wobei er auch das nur mittelbar durch die Verfügung Erlangte an den Berechtigten herausgeben muss. Auch wenn sich der Beklagte den vom Kläger mit der Klage geltend gemachten Betrag dadurch erspart hat, dass er keine Eingliederungshilfe, sondern die Zuschüsse gewährte, so hat der Beklagte jedoch auch im Verhältnis zum Kläger nicht als Nichtberechtigter verfügt, bzw. die Zuschussbescheide erlassen. Denn nach § 14 der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Errichtung und den Betrieb von Sonderschulen - 2. DVSoSchG - (BayRS 2233-1-1-K) war der Beklagte "im Auftrag des Staates" sachlich und örtlich zuständig für die Entscheidung über die Gewährung der Zuschüsse nach Art. 25 BaySchFG. Der Einwand des Klägers, der Beklagte hätte die Zuschüsse materiell-rechtlich nicht gewähren dürfen, ist nicht stichhaltig. Allerdings bestimmt Art. 25 Abs. 3 Satz 1 BaySchFG, dass der Zuschuss auf Antrag - nur - zu gewähren ist, soweit die Heimkosten im Einzelfall nicht nach den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes oder des Achten Buches Sozialgesetzbuch zu tragen sind. Es bedarf hier keiner Prüfung, ob diese Regelung mit Bundesrecht vereinbar ist. Bedenken bestehen insofern, als die Vorschrift den in § 2 Abs. 1 BSHG (jetzt § 2 Abs. 1 SGB XII) verankerten Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe auf den Kopf stellt. Auch wenn der Beklagte anstelle der Gewährung der Zuschüsse nach dem Bundessozialhilfegesetz Eingliederungshilfe mit eigenen Mitteln hätte gewähren müssen, so hat er doch nicht als Nichtberechtigter gehandelt. Vielmehr war er ausdrücklich befugt darüber zu entscheiden, ob die Zuschüsse gewährt werden. Er ist "Zuschussbewilligungsstelle".

Davon abgesehen fehlt es vorliegend an einer "rechtsgrundlosen" Vermögensverschiebung. Rechtsgrund für den Abfluss der Mittel aus dem Etat des Klägers sind die vom Beklagten erlassenen Zuschussbescheide. In den Fällen, in denen eine Leistung durch wirksamen Verwaltungsakt gewährt wird, ist der Verwaltungsakt Rechtsgrund der Leistung, auch wenn er rechtswidrig ist. Ohne die vom Beklagten wirksam erlassenen Zuschussbescheide wären die Zuschussbeträge aus dem Etat des Klägers nicht abgeflossen. Der Kläger ist nicht rechtsgrundlos entreichert. Seine Haushaltsmittel wurden und sind um die Zuschüsse zu Recht gemindert, weil die Zuschussbescheide wirksam sind. Der Kläger verkennt mit seinem Einwand, in dem Verhältnis zwischen ihm und dem Beklagten sei rechtsgrundlos geleistet worden, die Tatbestandswirkung der Zuschussbescheide. Als rechtswirksame Verwaltungsakte sind sie von allen Staatsorganen zu beachten und als gegebener "Tatbestand" allen Handlungen und Entscheidungen zugrunde zu legen. Auch wenn die Zuschussbescheide materiell-rechtlich rechtswidrig sind und der Beklagte sie (auch) im Verhältnis zum Beklagten nicht hätte erlassen dürfen, so sind sie doch wirksam. Wäre im Übrigen eine Behörde des Klägers als Zuschussbewilligungsstelle bestimmt und hätte diese die Bescheide erlassen, wäre die gleiche Be- und Entreicherung eingetreten. Allerdings hätte dann nicht ein Dritter, der Beklagte, sondern eine eigene Behörde des Klägers rechtswidrig die Zuschüsse bewilligt. Aber auch dann läge ohne die Aufhebung der Zuschussbescheide keine rechtsgrundlose Entreicherung des Klägers vor.

Der Verwaltungsgerichtshof vermag auch nicht der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen, dass nämlich diese Zuschussbescheide deshalb kein Rechtsgrund seien, weil die spezialgesetzlich geregelten Erstattungsansprüche im Sozialrecht, wie z.B. die §§ 102 ff. SGB X, Hilfe gewährende rechtmäßige Verwaltungsakte voraussetzen. Denn es handelt sich dabei gerade um spezialgesetzliche Regelungen, die nicht die Fälle einer rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung regeln. Zwar zielen auch diese Erstattungsansprüche auf einen Ausgleich zwischen den Sozialleistungsträgern, um die vom Gesetzgeber von Anfang an vorgesehene Verteilung der finanziellen Lasten nachträglich sicherzustellen. Diese Erstattungsansprüche gehen jedoch davon aus, dass im Interesse des sozialleistungsberechtigten Bürgers rasch und unverzüglich geholfen wird und diese Hilfe nicht verzögert wird, bis zwischen beteiligten Leistungsträgern Klarheit besteht, wer nun was zu leisten hat. Deshalb werden dem zunächst oder vorläufig leistenden Leistungsträger Erstattungsansprüche gegen den Leistungsträger eingeräumt, der eigentlich oder an und für sich zuständig ist oder der nach den Vorstellungen des Gesetzgebers letztlich die finanziellen Lasten tragen soll.

2. Auch andere Rechtsgrundlagen tragen den vom Kläger mit seiner Klage geltend gemachten Anspruch nicht.

a) Insbesondere kann der Kläger sein Begehren nicht mit Erfolg auf das vom Bundessozialgericht entwickelte Rechtsinstitut des Abwälzungsanspruchs (siehe dazu BSGE 16, 151/156 und BVerwGE 32, 279/281 f.) stützen. Dieser Anspruch lehnt sich ersichtlich an die zivilrechtliche Durchgriffskondiktion beim bereicherungsrechtlichen Doppelmangel an (vgl. Wallerath, DÖV, 221/225). Er setzt voraus, dass der Erstattungsverpflichtete, hier der Beklagte, seinerseits einen Erstattungsanspruch gegen den Leistungsempfänger hat und dieser wiederum einen Leistungsanspruch gegen den Erstattungsberechtigten, hier den Kläger. An letzterem fehlt es hier aus zwei Gründen. Zum einen hat der Beklagte vorliegend die Zuschüsse den Eltern der Förderschüler gewährt. Sozialhilferechtliche Eingliederungshilfeansprüche standen aber nicht den Eltern, sondern allenfalls den Kindern selbst gegen den Beklagten zu, wenn man dessen Kenntnis vom Vorliegen der Voraussetzungen für die Sozialhilfe unterstellt. Außerdem erloschen solche Ansprüche mit der Zuschussgewährung, weil dann der Bedarf an Eingliederungshilfe der Kinder gedeckt war. Der Abwicklungsanspruch soll den doppelten Zahlungsvorgang vermeiden, der hier darin bestünde, dass als Zuschussbewilligungshilfe der Beklagte von den Zuschussempfängern die Erstattung des Zuschusses zurückverlangt und die leistungsberechtigten Hilfeempfänger hier wiederum vom Beklagten, aber jetzt in seiner Eigenschaft als Sozialhilfeträger, die Übernahme der Heimkosten als Eingliederungshilfe beanspruchen. Bei einem Rückfluss der Zuschussbeträge in die Haushaltsmittel des Klägers könnte und dürfte der Beklagte jedoch keine Eingliederungshilfe mehr gewähren, mit anderen Worten den zu vermeidenden doppelten Zahlungsvorgang gibt es hier nicht. Es bedarf daher keiner Prüfung, ob ein solcher Abwälzungsanspruch nicht bereits daran scheitert, dass vorliegend die Zuschussbewilligungsstelle mit dem Sozialhilfeträger in der Person des Beklagten zusammenfallen. Ebenso wenig ist zu prüfen, ob dieser im Recht der sozialen Leistungen entwickelte Anspruch auch dann anzuwenden ist, wenn, wie hier, der Staat als Träger der Schulverwaltung geltend macht, finanzielle Lasten seien auf ihn zu Unrecht abgewälzt worden.

b) Das Begehren des Klägers kann auch nicht auf einen Ersatz des Schadens gerichtet werden, den der Beklagte verursacht hat, als er "im Auftrag" des Klägers die Zuschussbescheide erlassen hat. Der Verwaltungsgerichtshof ist insoweit zwar der Auffassung des Klägers, dass der Beklagte über die Zuschussgewährung in eigener Zuständigkeit entschied. Den Gebietskörperschaften übertragene Angelegenheiten sind jedenfalls in Bayern Aufgaben der Gebietskörperschaften; diese werden bei Erfüllung dieser Aufgaben nicht in Vertretung des Übertragenden tätig. In dem vorliegenden staats- und verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen dem klagenden Staat und dem beklagten Bezirk können aber die im bürgerlich-rechtlichen Auftragsverhältnis entwickelten Grundsätze nicht angewandt werden. Es fehlt an jeglichem Auftrag des Staates im bürgerlich-rechtlichen Sinne. Die Übertragung der Angelegenheit "Entscheidung über die Gewährung von Zuschüssen nach Art. 25 BaySchFG" beruht nicht auf einem Vertrag oder einem vertragsähnlichen Verhältnis (vgl. dazu den der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.5.1961 zugrunde liegenden Fall, in dem die Bundesrepublik - ohne Erfolg - von einem Bundesland Ersatz des Schadens begehrte, den Bedienstete des Bundeslandes bei der Ausführung ihm übertragener Angelegenheiten verursacht hatten: BVerwGE 12, 253).

c) Der geltend gemachte Anspruch lässt sich auch nicht aus anderen Anspruchsgrundlagen oder rechtlich anerkannten Grundsätzen ableiten.

B. Die Kostenentscheidung stützt sich auf § 154 Abs. 1 VwGO; das Berufungsverfahren ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht gerichtsgebührenfrei, weil das Verfahren seiner Art nach nicht zu dem Sachgebiet der Sozialhilfe oder einem der sonst in § 188 VwGO genannten Sachgebiete zu zählen ist. Der Senat hat davon abgesehen, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, weil er davon ausgeht, dass der Beklagte seine ohnehin nicht in nennenswerter Höhe angefallenen außergerichtlichen Kosten nicht vor der Rechtskraft dieser Entscheidung zu vollstrecken beabsichtigt.

C. Die Revision war mangels Vorliegens der Voraussetzungen nicht zuzulassen.

Beschluss:

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 74.000 Euro (entspricht 149.663,46 DM), für das Verfahren RO 8 K 02.1155 auf 20.150 Euro, für das Verfahren RO 8 K 00.453 auf 9.950 Euro, für das Verfahren RO 8 K 00.1154 auf 22.700 Euro und für das Verfahren RO 8 K 00.1153 auf 21.200 Euro festgesetzt.