Normenkette

KHG § 1 Abs. 1 KHG § 4 Abs. 1 Nr. 1 KHG § 6 Abs. 1 KHG § 8 Abs. 1 und 2 HmbKHG § 15 Abs. 3 und 4

Vorinstanz

VG Hamburg; 26.09.2002; 16 VG 4994/01

Leitsatz

1. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz verpflichtet die zuständige Landesbehörde, so viele Krankenhausbetten in dem Krankenhausplan abzubilden, wie nach der von ihr anzustellenden Bedarfsanalyse für die Versorgung der Bevölkerung notwendig sind.

2. Die zuständige Landesbehörde hat danach nicht die Möglichkeit, nur einen Teil der für die Versorgung notwendigen Betten in den Krankenhausplan aufzunehmen und die Aufnahme der restlichen - ebenfalls zur Bedarfsdeckung notwendigen - Betten von dem Ergebnis sog. Prüfaufträge abhängig zu machen.

HAMBURGISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

4 Bf 437/02

Beschluß vom 12. Februar 2003

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 4. Senat, durch die Richter Pauly und Wiemann sowie die Richterin Haase am 12. Februar 2003 beschlossen:

Tenor

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg auf Grund mündlicher Verhandlung vom 26. September 2002 wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens nach einem Streitwert von 40.000,- Euro.

Die Entscheidung ist unanfechtbar.

Gründe

Der nach § 124 a VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3987) zu beurteilende Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

Aus den Darlegungen der Beklagten im Zulassungsantrag, auf die die Prüfung des Gerichts grundsätzlich beschränkt ist (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO), ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), mit dem das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet hat, die Klägerin mit 18 Betten in den Krankenhausplan 2005 der Freien und Hansestadt Hamburg aufzunehmen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liegende Rechtsauffassung, der Klägerin könne die Aufnahme in den Krankenhausplan 2005 verwehrt werden, weil dieser keine "Bedarfslücke" enthalte, nicht im Einklang mit §§ 1 Abs. 1, 6 Abs. 1 und 8 Abs. 1 u. 2 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG) vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 1991 (BGBl. I S. 886, BGBl. III S. 2126-9), zuletzt geändert durch das Fallpauschalengesetz vom 23. April 2002 (BGBl. I S. 1412) und der dazu ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung steht. Danach müssen Krankenhauspläne (u.a.) eine Beschreibung des für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen Bedarfs an Krankenhäusern bzw. Krankenhausbetten - eine sog. Bedarfsanalyse - enthalten. Hierbei ist zwischen der als notwendig anzusehenden Beschreibung des gegenwärtig zu versorgenden Bedarfs und einer ebenfalls notwendigen Bedarfsprognose, einer Beschreibung des voraussichtlich in Zukunft zu erwartenden Bedarfs, zu unterscheiden. Auf der Grundlage dieser Bedarfsanalyse ist im Krankenhausplan sodann festzulegen, mit welchen Krankenhäusern der festgestellte Bedarf versorgt werden soll, d.h. die zuständige Landesbehörde ist verpflichtet, so viele Krankenhäuser in den Krankenhausplan aufzunehmen, wie zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung notwendig sind. Durch diese verwaltungsinterne Festlegung (sog. Versorgungsplanung) wird die zuständige Landesbehörde - ähnlich wie durch eine verwaltungsinterne Weisung - angewiesen, entsprechende Feststellungsbescheide (§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG) zu erlassen (BVerwG, Urt. v. 10.7.1980, BVerwGE Bd. 60 S. 269; Urt. v. 25.7.1985, NJW 1986 S. 796 ff.; Urt. v. 14.11.1985, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 8; Urt. v. 18.12.1986, NJW 1987 S. 2318).

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Krankenhausplan 2005 der Freien und Hansestadt Hamburg diesen Anforderungen hinsichtlich der Aufnahme der Krankenhausbetten im Fachgebiet Orthopädie, die allein Gegenstand des angefochtenen Urteils und des Zulassungsantrages ist und demzufolge auch nur der Prüfung durch das Berufungsgericht unterliegt, nicht gerecht wird.

Nach der Bedarfsanalyse des von der Beklagten eingeholten Sachverständigengutachtens des Instituts für Gesundheits- und Sozialforschung GmbH Berlin - IGES - vom September 2000, der sich die Beklagte im Krankenhausplan 2005 angeschlossen hat (Kapitel 8-49) und die sie nach wie vor für zutreffend erachtet, sind für die Versorgung der Bevölkerung während der gesamten Laufzeit des Krankenhausplanes 2005 vom 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2005 im Fachgebiet Orthopädie - mindestens - 277 Betten erforderlich (vgl. Bd. II des Gutachtens, Kapitel 14.3 bis 14.5). Ebenso viele Betten und nicht lediglich 206 Betten (vgl. hierzu Kapitel 8-50 des Krankenhausplanes 2005) hätten demzufolge in den Krankenhausplan 2005 aufgenommen werden müssen. Denn die zuständigen Landesbehörden sind nach den vorstehend aufgeführten Rechtsgrundsätzen des Bundesverwaltungsgerichts verpflichtet, so viele Krankenhausbetten in den Krankenhausplan abzubilden, wie nach der von ihnen anzustellenden Bedarfsanalyse für die Versorgung der Bevölkerung notwendig sind. Dies folgt aus dem Zweck des Krankenhausfinanzierungsgesetzes, der gemäß § 1 Abs. 1 KHG darin besteht, Krankenhäuser wirtschaftlich zu sichern, um eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen, eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu gewährleisten. Erreicht wird dieser Zweck nach der Vorstellung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes durch die Aufnahme der Krankenhäuser in den Krankenhausplan, die zur Folge hat, dass - zum einen - deren Investitionskosten im Wege der öffentlichen Förderung übernommen werden (§§ 4 Abs. 1 Nr. 1, 8 Abs. 1 Satz 1 KHG) und dass - zum anderen - ein Versorgungsvertrag zwischen den Plankrankenhäusern sowie den Landesverbänden der Krankenkassen und den Verbänden der Ersatzkassen fingiert wird (§ 109 Abs. 1 Satz 2 SGB V). Das gesetzgeberische Ziel der wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser {GESPERRT:BEGINN}durch{GESPERRT:ENDE} {GESPERRT:BEGINN}Aufnahme{GESPERRT:ENDE} in den Krankenhausplan wird, wie auf der Hand liegt, nicht bzw. nur unvollkommen erreicht, wenn, wie vorliegend, nur ein Teil aller bedarfsnotwendigen Krankenhausbetten (sofort) in den Krankenhausplan abgebildet und wegen der übrigen - ebenfalls bedarfsnotwendigen - Krankenhausbetten auf Prüfaufträge während der Laufzeit des Krankenhausplanes verwiesen wird.

Die mit der Antragsbegründung erhobenen Einwände rechtfertigen keine andere rechtliche Beurteilung.

Das Fehlen einer ausreichenden Zahl bedarfsnotwendiger Krankenhausbetten im Krankenhausplan 2005 lässt sich insbesondere nicht, wie die Beklagte mit ihrem Hinweis auf § 15 Abs. 3 des Hamburgischen Krankenhausgesetzes (HmbKHG) vom 17. April 1991 (HmbGVBl. S. 127) offenbar meint (S. 9 und 16 der Antragsbegründung), mit landesrechtlichen Besonderheiten rechtfertigen. Mit der Änderung des Krankenhausfinanzierungsgesetzes vom 29. Juni 1972 durch das Krankenhaus-Neuordnungsgesetz vom 20. Dezember 1984 (BGBl. I S. 1716), insbesondere durch die Streichung des § 6 Abs. 2 a.F., ist den Bundesländern zwar die Befugnis zur näheren Ausgestaltung der Krankenhauspläne eingeräumt worden (vgl. hierzu BT-Drucks. 10/2095 v. 10.10.1984 S. 21). Von dieser Befugnis hat der hamburgische Gesetzgeber indes mit dem Erlass des HmbKHG vom 17. April 1991 keinen Gebrauch gemacht. Er hat vielmehr, wie sich aus dem Wortlaut des § 15 HmbKHG und den Gesetzesmaterialien (Bü-Drucks. 13/6716 S. 12) ergibt, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum notwendigen Inhalt von Krankenhausplänen im Wesentlichen übernommen. Abgesehen davon hätte der hamburgische Gesetzgeber auch nicht die Kompetenz gehabt, von den bundesrechtlichen Vorgaben zum Inhalt einer Bedarfsanalyse und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abzuweichen (BVerwG, Beschl. v. 31.5.2000, Buchholz 451.74 § 6 KHG Nr. 5).

Ohne Erfolg macht die Beklagte mit ihrer Antragsbegründung ferner geltend, ihre Verfahrensweise, nur einen Teil der bedarfsnotwendigen Betten im Fachgebiet Orthopädie in den Krankenhausplan 2005 aufzunehmen und im Übrigen das Ergebnis der im Krankenhausplan 2005 vorgesehenen Prüfaufträge abzuwarten, sei im Hinblick darauf mit dem Krankenhausfinanzierungsgesetz vereinbar, dass sich bei der Aufstellung des Krankenhausplanes 2005 - u.a. wegen der flächendeckenden Versorgung mit Fallpauschalen ab dem Jahre 2003 und der Zunahme ambulanter Operationen - die Notwendigkeit des Abbaus klinischer Kapazitäten abgezeichnet habe. Schwierigkeiten bei der Schätzung des zukünftig für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen Bedarfs, auf die sich die Beklagte damit möglicherweise berufen will, machen die nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz zwingend gebotene Bedarfsanalyse nicht entbehrlich. Allenfalls könnten sie Anlass geben, einen Krankenhausplan mit einer kürzeren Laufzeit aufzustellen oder, wie es § 15 Abs. 2 Satz 2 HmbKHG vorsieht, einen bestehenden Krankenhausplan "fortzuschreiben", d.h. den prognostizierten Bedarf während der Laufzeit eines Krankenhausplanes dem veränderten Bedarf an Krankenhausbetten anzupassen. Darüber hinaus eröffnet § 15 Abs. 4 Satz 2 HmbKHG die Möglichkeit, Einzelfestsetzungen im Krankenhausplan inhaltlich und zeitlich zu beschränken, "soweit dies zur Anpassung des gegenwärtigen Leistungsangebotes an die prognostizierte Bedarfsentwicklung geboten ist" (zu den bundesrechtlichen Bedenken gegen die befristete Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausplan vgl. allerdings BVerwG, Urt. v. 10.7.1980, BVerwGE Bd. 60 S. 269, sowie ferner Dietz/Bofinger, Krankenhausfinanzierungsgesetz, Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, Kommentar, Stand: August 1996, § 8 KHG I 3).

Von dem Vorstehenden abgesehen, hat die Beklagte auch nicht hinreichend dargetan, dass die Schätzung des für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen zukünftigen Bedarfs an Krankenhäusern bzw. Krankenhausbetten bei der Aufstellung des Krankenhausplanes 2005 auf unüberwindbare Schwierigkeiten stieß. Dies ist auch sonst nicht ersichtlich. Dagegen spricht vor allem, dass das von ihr beauftragte Institut für Gesundheits- und Sozialforschung trotz möglicherweise bestehender Schwierigkeiten in seinem Gutachten vom September 2000 in der Lage war, eine wissenschaftlichen Methoden entsprechende Bedarfsanalyse für die fünfjährige Laufzeit des Krankenhausplanes 2005 vorzunehmen. Die Beklagte hat es nur unterlassen, diese Bedarfsanalyse, die sie nach wie vor für zutreffend erachtet, dem Krankenhausplan 2005, wie es das Krankenhausfinanzierungsgesetz und die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlangen, zugrunde zu legen.

Zu Unrecht stützt sich die Beklagte zur Rechtfertigung der hier in Rede stehenden Prüfaufträge ferner darauf, dass die Gerichte nach dem oben genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. November 1985 (Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 8) prognostische Feststellungen und Schätzungen im Rahmen einer Bedarfsanalyse nur eingeschränkt überprüfen dürfen. Das Bundesverwaltungsgericht trägt damit lediglich dem Umstand Rechnung, dass sich Prognosen über die zukünftige Entwicklung tatsächlicher Verhältnisse naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung entziehen, und folgert daraus, dass sich die Gerichte bei der gebotenen Sachaufklärung auf die Nachprüfung beschränken müssen, "ob die Behörde von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgegangen ist und ob sie sich einer wissenschaftlich anerkannten Berechnungsmethode bedient hat". Eine Entbindung der für die Aufstellung von Krankenhausplänen zuständigen Behörden von der nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz zwingend gebotenen Bedarfsanalyse ist damit also nicht verbunden.

Das Fehlen einer ausreichenden Zahl bedarfsnotwendiger Krankenhausbetten im Fachgebiet Orthopädie im Krankenhausplan 2005 ist auch nicht, wie die Beklagte mit der Antragsbegründung vorbringt, mit Rücksicht darauf mit den Zielen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes vereinbar, dass "ein erheblicher Teil der orthopädischen Versorgung in Hamburg traditionell außerhalb der Krankenhauspläne durch belegärztlich geführte Krankenhäuser mit Versorgungsvertrag erbracht wird". Die Beklagte ist, wie ausgeführt, nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz verpflichtet, sämtliche bedarfsnotwendige Krankenhausbetten in den Krankenhausplan aufzunehmen. Sie hat also nicht die Möglichkeit, nur einen Teil der für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen Betten im Krankenhausplan abzubilden und die Aufnahme der restlichen - ebenfalls bedarfsnotwendigen - Betten von dem Ergebnis von Prüfaufträgen abhängig zu machen. Ebenso wenig ist es ihr nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz gestattet, wegen des Fehlens einer ausreichenden Zahl von Krankenhausbetten im Krankenhausplan auf orthopädische Betten in Krankenhäusern außerhalb des Krankenhausplanes zu verweisen. Mit einer solchen Betrachtungsweise verkennt die Beklagte, dass die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz gerade durch die Aufnahme in den Krankenhausplan erfolgen soll. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz eröffnet allen leistungsfähigen und wirtschaftlich arbeitenden Krankenhäusern gleichermaßen - auch solchen, die, wie die Klägerin, über keinen Versorgungsvertrag mit den Verbänden der Krankenkassen und Ersatzkassen verfügen - die Möglichkeit, sich durch Aufnahme in den Krankenhausplan wirtschaftlich abzusichern. Hierbei sind zwei Fallgestaltungen zu unterscheiden: Unterschreitet die Zahl aller vorhandener Krankenhausbetten nicht die Zahl der zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung benötigten Betten, so hat jedes Krankenhaus einen Rechtsanspruch auf Feststellung der Aufnahme in den Krankenhausplan. Soweit dagegen die Zahl der vorhandenen Betten höher ist als die Zahl der benötigten Betten, muss die Behörde eine Auswahlentscheidung treffen, wobei ihr ein sog. Beurteilungsermessen zuzubilligen ist (BVerwG, Urt. v. 14.11.1985, a.a.O.). Krankenhäuser haben danach entweder einen Rechtsanspruch auf (sofortige) Aufnahme in den Krankenhausplan oder aber jedenfalls einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Aufnahme in den Krankenhausplan, den die Beklagte vorliegend dadurch verletzt, dass sie der Klägerin die Aufnahme in den Krankenhausplan 2005 durch den Verweis auf Prüfaufträge während der Laufzeit des Krankenhausplanes und auf Krankenhausbetten außerhalb des Krankenhausplanes verwehrt.

In dem Krankenhausplan 2005 sind nach alledem entgegen den Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes nicht alle für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen Betten im Fachgebiet Orthopädie abgebildet. Vielmehr besteht eine Bedarfslücke von (277 minus 206 =) 71 Betten bzw., wenn man 12 Betten der Klinikpraxis Mümmelmannsberg hinzurechnet, die keinem speziellen Fachgebiet zugeordnet sind (vgl. S. 11 der Antragsbegründung), eine Bedarfslücke von 59 Betten. Der Klägerin kann daher, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, die (sofortige) Aufnahme in den Krankenhausplan 2005 nicht, wie in den angefochtenen Bescheiden geschehen, grundsätzlich verwehrt werden. Anders wäre es nur dann, wenn die Klägerin nicht leistungsfähig wäre oder unwirtschaftlich arbeitete. Dies trifft indes nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts, denen die Beklagte nicht entgegengetreten ist, nicht zu.

Ob die weitere Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, die Klägerin habe einen Rechtsanspruch auf Aufnahme in den Krankenhausplan 2005 mit 18 Betten und nicht nur einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten (S. 10/11 UA), erscheint zweifelhaft, unterliegt aber nicht der Prüfung des Berufungsgerichts, weil die Beklagte das angefochtene Urteil insoweit nicht mit Zulassungsgründen angegriffen hat. Entsprechendes gilt, soweit das Verwaltungsgericht die Auffassung vertritt, es sei nicht geboten, die 18 Betten einzelnen Fachgebieten zuzuordnen.

Die Rechtssache weist ferner nicht, wie die Beklagte meint, gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO besondere rechtliche Schwierigkeiten auf. Die Voraussetzungen dieses Zulassungsgrundes sind erfüllt, wenn ein Rechtsstreit überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende rechtliche Schwierigkeiten verursacht (vgl. die Begründung zur Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses des Bundestages, BT-Drucks. 13/5098 S. 24; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 124 Rdnr. 9). Das Vorliegen dieser Voraussetzungen hat die Beklagte nicht den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt. Dass dem Krankenhausplan 2005 keine Bedarfsanalyse zugrunde liegt, die den Anforderungen des Krankenhausfinanzierungsgesetzes entspricht, ergibt sich ohne weiteres aus der oben genannten höchstrichterlichen Rechtsprechung und ist daher nicht schwierig zu beurteilen. Aus diesem Grunde kann die Berufung auch nicht, wie die Beklagte weiterhin geltend macht, wegen grundsätzlicher Bedeutung oder wegen Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. November 1985 (Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 8) zugelassen werden.

Das angefochtene Urteil beruht auch nicht, wie die Beklagte ferner geltend macht, auf einem Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Entgegen ihrer Ansicht waren die Verbände der Krankenkassen und Ersatzkrankenkassen im erstinstanzlichen Verfahren nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beizuladen. Die Beiladung ist nur dann im Sinne dieser Vorschrift notwendig, wenn die Möglichkeit besteht, dass Rechte Dritter durch das Klagziel berührt werden (vgl. hierzu Redeker/v. Oertzen, VwGO, 13. Aufl. 2000, § 65 Rdnr. 8; Bier in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Kommentar zur VwGO, § 65 Rdnrn. 22 bis 24; BVerwG, Beschl. v. 21.6.1973, DÖV 75 S. 99; Urt. v. 19.1.1984, Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 49). Daran fehlt es vorliegend. Die Verbände der Krankenkassen und Ersatzkassen werden durch die von der Klägerin erstrebte Aufnahme in den Krankenhausplan 2005 auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass dadurch gemäß § 109 Abs. 1 Satz 2 SGB V Versorgungsverträge mit ihnen fingiert werden, nicht in eigenen Rechten berührt (BVerwG, Urt. v. 16.6.1994, NJW 1995 S. 1628). Das Bundesverwaltungsgericht hat demzufolge in den von der Beklagten zitierten Urteilen (S. 19 der Antragsbegründung) nicht entschieden, dass die Verbände der Krankenkassen und Ersatzkassen in Rechtsstreitigkeiten, die die Feststellung der Aufnahme in einen Krankenhausplan zum Gegenstand haben, notwendig beizuladen sind. Von solchen Entscheidungen kann das angefochtene Urteil demzufolge, wie die Beklagte ferner geltend macht, nicht abgewichen sein.

Mit der Antragsbegründung legt die Beklagte im Übrigen auch nicht hinreichend dar, dass das angefochtene Urteil auf dem von ihr geltend gemachten Verfahrensmangel gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO "beruhen kann", d.h. dass und aus welchem Grunde das Verwaltungsgericht im Falle einer Beiladung der Verbände der Krankenkassen und Ersatzkassen zu einem für sie günstigeren Ergebnis gelangt wäre (vgl. zu diesem Erfordernis Meyer-Ladewig in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Kommentar zur VwGO, Stand: Juni 2000, § 124 Rdnr. 62).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 3 GKG.