Normenkette

GrStG § 25 GrStG § 26 GO Art. 63 Abs. 2 Nr. 4 VwGO § 124 Abs. 2

Vorinstanz

VG Ansbach AN 11 K 04.3713 u.a. vom 16.03.2005

Leitsatz

1. Die Festsetzung des Hebesatzes für die Grundsteuer in einer gesonderten Satzung ist rechtlich unbedenklich.

2. Bei der Festsetzung der Höhe des Hebesatzes ist den Gemeinden ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt. Der Verzicht des bayerischen Gesetzgebers, nach § 26 GrStG Höchstgrenzen für die Hebesätze vorzuschreiben, lässt die Rechtmäßigkeit von Grundsteuerbescheiden unberührt.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

4 ZB 05.1169

In der Verwaltungsstreitsache

Kommunale Steuern (Grundsteuer);

hier: Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 16. März 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Motyl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft

ohne mündliche Verhandlung am 21. Februar 2006 folgenden Beschluss:

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III. Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 493,64 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Am 16. Dezember 2004 beschloss die Beklagte, den Hebesatz für Grundsteuer B mit Wirkung vom 1. Januar 2005 von bisher 410 v.H. auf 490 v.H. anzuheben. Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen zwei Grundsteuerbescheide für das Jahr 2005, soweit hierin der erhöhte Hebesatz zugrunde gelegt worden war.

Mit Urteil vom 16. März 2005 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Die am 16. Dezember 2004 beschlossene Satzung über die Anhebung des Hebesatzes mit Wirkung vom 1. Januar 2005 stelle eine rechtswirksame Grundlage für die angegriffenen Grundsteuerbescheide dar. Die Regelung habe nicht zwingend in der Haushaltssatzung festgelegt werden müssen, sondern habe auch in einer gesonderten Hebesatzung getroffen werden können. Diese Satzung sei auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden; ein Verstoß gegen das Grundsteuergesetz, insbesondere § 26 GrStG, liege nicht vor. Auch seien die Vorschriften des kommunalen Haushaltsrechts beachtet worden. Die Anhebung sei materiell-rechtlich nicht zu beanstanden. Die behaupteten, aber im einzelnen nicht substantiiert dargelegten Grundrechtsverstöße lägen nicht vor. Die Erhöhung des Hebesatzes auf 490 v.H. sei nicht willkürlich und bewege sich im Rahmen des Satzungsermessens. Angesichts der Notwendigkeit, ein Haushaltsloch in Höhe von 131 Mio. Euro zu stopfen, sei die Entscheidung für die Anhebung des Hebesatzes nachvollziehbar und ausreichend erklärt.

Die Klägerin beantragt, die Berufung gegen das Urteil zuzulassen.

Die Beklagte tritt dem Antrag entgegen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung führt nicht zum Erfolg.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen nicht, denn es sprechen keine gewichtigen Gründe dafür, dass die Klägerin in einem Berufungsverfahren obsiegen könnte.

a) Fehl geht das Vorbringen im Zulassungsantrag, die Beklagte habe die Anhebung der Hebesätze nicht durch eine gesonderte Satzung regeln können, die zudem noch zeitlich nach Erlass der streitgegenständlichen Grundsteuerbescheide beschlossen worden sei. Der Erlass einer gesonderten Satzung zur Festlegung des Hebesatzes für die Grundsteuer ist weder durch Bundesrecht noch durch Landesrecht ausgeschlossen. § 25 Abs. 1 des Grundsteuergesetzes (GrStG) vom 7. August 1973 (BGBl I S. 965), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2000 (BGBl I S. 1790), räumt den Gemeinden das Recht ein, den Hebesatz für die Grundsteuer zu bestimmen. Eine ausdrückliche Regelung über die Rechtsform ist in dieser bundesrechtlichen Vorschrift nicht enthalten; sie bestimmt sich vielmehr nach Landesrecht. Nach Art. 63 Abs. 2 Nr. 4 GO enthält die Haushaltssatzung die Abgabesätze, die für jedes Jahr neu festzusetzen sind. Aus dieser Regelung folgt indes nicht, dass die Hebesätze für die Grundsteuer nur in der Haushaltssatzung, nicht jedoch (auch) in einer gesonderten Satzung festgelegt werden können. Nach herrschender Meinung ist eine gesonderte Satzung über die Festlegung der Hebesätze rechtlich zulässig (Glier, Grundsteuergesetz, Anm. 3 a zu § 25; Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung, Anm. 6 d zu Art. 63; OVG Münster vom 6.8.1990 NVwZ 1991, 1208; OVG Lüneburg vom 19.9.1990 NVwZ 1991, 907). Durch die Regelung in einer gesonderten Satzung werden keine zwingenden Verfahrensbestimmungen umgangen. Die Entscheidung für dieses Verfahren bietet für die Steuerpflichtigen den praktischen Vorteil, dass sie möglichst früh über die Änderung des Hebesatzes informiert sind und sich hierauf einstellen können. So wurde die Satzung über die Änderung des Hebesatzes für die Grundsteuer ab 1. Januar 2005 bereits am 29. Dezember 2004 bekannt gemacht, während die Haushaltssatzung für das Jahr 2005, die in § 4 Nr. 1 (nachrichtlich) die Hebesätze für die Grundsteuer enthält, erst nach rechtsaufsichtlicher Genehmigung im Amtsblatt vom 20. April 2005 bekannt gemacht werden konnte.

Die streitgegenständlichen Steuerbescheide sind auch nicht deshalb fehlerhaft, weil sie zwar bereits am 8. Dezember 2004 ergangen sind, die Hebesatzsatzung aber erst nach diesem Zeitpunkt beschlossen und bekannt gemacht und zum 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist. Die Steuerbescheide legten die Abgaben für das Jahr 2005 fest; mithin wurde mit der zum 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Satzung kein in der Vergangenheit liegender abgeschlossener Sachverhalt erfasst, so dass sich die Problematik der Rückwirkung der Satzung nicht stellt. Die Grundsteuerbescheide sind durch die Satzung ohne weiteres gedeckt. Dass im übrigen eine Änderung des Hebesatzes noch nach Beginn des Kalenderjahres, auf die sie sich bezieht, unschädlich ist, ergibt sich aus § 25 Abs. 3 GrStG; hiernach kann bis zum 30. Juni des laufenden Jahres der Hebesatz ohne weiteres geändert werden. Darüber hinaus sind die Steuerbescheide für das Jahr 2005 auch durch die Haushaltssatzung gedeckt.

b) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils lassen sich auch nicht mit Erfolg darauf stützen, dass der bayerische Gesetzgeber darauf verzichtet hat, gemäß § 26 GrStG eine Höchstgrenze für die Hebesätze festzulegen. Mit dieser Begründung kann die Fehlerhaftigkeit der vom Verwaltungsgericht als rechtmäßig eingestuften Steuerbescheide nicht belegt werden. Nach § 26 GrStG bleibt es einer landesrechtlichen Regelung vorbehalten, die Höchstsätze für Hebesätze festzulegen, die bei der Grundsteuer nicht überschritten werden dürfen. Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung handelt es sich um eine Ermächtigung der Länder, nicht aber - wie die Klägerin meint - um eine Rechtspflicht der Länder, eine entsprechende Regelung zu erlassen (vgl. Glier, Anm. 3 zu § 26; BVerwG vom 21.1.1991 NVwZ 1991, 894; OVG Lüneburg, a.a.O., S. 908). Dieses aus dem Wortlaut der Bestimmung abzuleitende Ergebnis wird durch die Gesetzesbegründung bestätigt. Hierin ist ausgeführt: "Der Bund könnte damit auch den Ermessensspielraum der Gemeinden eingrenzen. Es erscheint jedoch zweckmäßig, dass der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht insoweit keinen Gebrauch macht, sondern es den Ländern überlässt, inwieweit entsprechende Gesetze zu erlassen sind" (zitiert nach Glier, Anm. 1 zu § 26). Dieser Begründung lässt sich zweifelsfrei entnehmen, dass es allein der freien Entscheidung der Länder überlassen bleibt, ob sie von dieser Ermächtigung Gebrauch machen. Der Verzicht auf eine solche gesetzliche Regelung schlägt damit nicht auf die Rechtmäßigkeit von Steuerbescheiden, die auf einem für das Veranlagungsjahr erhöhten Hebesatz beruhen, durch.

c) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich auch nicht im Hinblick darauf, dass das Verwaltungsgericht einen Verstoß der Satzung über die Änderung der Hebesätze für die Grundsteuer als mit den Vorschriften des gemeindlichen Haushaltsrechts in Einklang stehend bewertet hat. Zur Vereinbarkeit mit Art. 62 Abs. 2 GO wird auf die vorstehenden Ausführungen Bezug genommen. Das in Art. 22 Abs. 1 Satz 2 GO enthaltene Recht der Gemeinden, zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach Maßgabe der Gesetze Abgaben zu erheben, soweit sonstige Einnahmen nicht ausreichen sowie der in Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO enthaltene Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung wurden bei Erlass der Satzung beachtet. Die Beklagte hat - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - plausibel und nachvollziehbar dargelegt, dass unter anderem durch den Einbruch bei der Einkommenssteuer und Gewerbesteuer ein Haushaltsloch in Höhe von 131 Mio. Euro aufgetreten war. Die Anhebung des Hebesatzes für die Grundsteuer B war danach ein geeignetes und mit den Haushaltsgrundsätzen in Einklang stehendes Mittel, um das Haushaltsdefizit zu reduzieren. Warum diese Grundsätze durch die Anhebung des Hebesatzes verletzt sein sollten, ist dem Zulassungsantrag nicht einmal ansatzweise zu entnehmen.

d) Die Berufung ist auch nicht deswegen zuzulassen, weil das Verwaltungsgericht die Erhöhung des seit 1989 unveränderten Hebesatzes von 410 v.H. auf 490 v.H. als rechtens angesehen, insbesondere hierin keine Verletzung der Grundrechte der Klägerin gesehen hat.

Mangels ausdrücklicher beschränkender gesetzlicher Regelungen liegt die Festsetzung des Hebesatzes im weiten, pflichtgemäßen Ermessensspielraum der Gemeinde (BayVGH vom 11.2.1976 VGH n.F. 29, 22/28; FG Berlin vom 6.10.2004 - 2 K 2386/02 [juris] Tz. 23; Glier, Anm. 3 a zu § 25; Hölzl/Hien/Huber, Anm. 6 d zu Art. 63 GO). Die Rechtskontrolle einer derartigen Entscheidung durch die Gerichte beschränkt sich darauf, ob die gesetzlichen Grenzen des Normsetzungsermessens überschritten sind oder die Normsetzung als solche willkürlich ist, d.h. ihre Unsachlichkeit evident ist (BayVGH vom 11.2.1976, a.a.O., S. 29). Diese Voraussetzungen liegen bei der streitgegenständlichen Erhöhung des Hebesatzes um 20 % offensichtlich nicht vor.

Aus Art. 20 Abs. 1 GG folgt das Gebot sozialer Steuerpolitik, die im Steuerrecht spezielle Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips und des Übermaßverbotes (BayVGH, a.a.O., S. 29). Es beinhaltet, dass die auferlegten Steuerpflichten die Betroffenen nicht übermäßig belasten und ihre Vermögensverhältnisse nicht grundlegend beeinträchtigen dürfen (BayVGH vom 11.2.1976, a.a.O., S. 29 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; FG Berlin vom 6.10.2004, a.a.O., Tz. 25). Für eine in diesem Sinn erdrosselnde Wirkung der Grundabgabenbescheide besteht keinerlei Anhaltspunkt. Eine solche nicht mehr hinnehmbare Wirkung liegt nämlich nur dann vor, wenn nicht nur ein einzelner Grundstückseigentümer die Steuer nicht mehr aufbringen kann, sondern wenn dies für die Gesamtheit aller Steuerpflichtigen gilt (FG Berlin vom 6.10.2004, a.a.O., Tz. 25).

Auch Art. 14 GG ist nicht verletzt. Insoweit gelten die gleichen Grundsätze wie zu Art. 20 Abs. 1 GG. Eine im Vergleich zum Wert des Grundstücks nicht mehr hinnehmbare Belastung durch die Grundsteuer liegt ersichtlich nicht vor. Zu Recht weist das FG Berlin in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Einheitswerte, auf die sich der Grundsteuermessbetrag bezieht, weiter unter dem Verkehrswert der Immobilien liegen, so dass schon aus diesem Grund die Grundsteuerquote bezogen auf den Verkehrswert als gering einzustufen ist (FG Berlin vom 6.10.2004, a.a.O., Tz. 28).

Fehl geht auch der Einwand, die Höhe des Hebesatzes sei mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nicht vereinbar, da es Gemeinden gäbe, in denen der Hebesatz unter dem der Beklagten liege. Nachdem der Gesetzgeber den Gemeinden das Recht eingeräumt hat, eigenverantwortlich und unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten den Hebesatz festzusetzen, sind unterschiedlich hohe Hebesätze systemimmanent. Vorliegend ist mit einem Hebesatz von 490 v.H. eine für Großstädte keinesfalls ungewöhnliche Höhe des Hebesatzes gegeben; die Grenze der Willkür ist keinesfalls überschritten. Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass es Hebesätze gibt, die noch deutlich über dem von der Beklagten festgelegten liegen. So beläuft sich beispielsweise der Hebesatz für die Stadt Berlin auf 660 v.H..

Ebenso wenig kann mit Erfolg eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG gerügt werden. Die angegriffene Festsetzung ist nicht willkürlich, nicht unvertretbar hoch und ein Grundrecht, von öffentlichen Abgaben verschont zu bleiben, ist dem geltenden Recht fremd.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zuzulassen. Im Zulassungsantrag ist bereits nicht dargelegt, warum das vorliegende Streitverfahren sich von durchschnittlich schwierigen Verfahren abheben sollte. Mit dem bloßen Hinweis, dass eine Verschränkung von Verfassungs- Bundes-, Landes- und Kommunalrecht vorliegt, kann eine besondere rechtliche Schwierigkeit nicht begründet werden. Dies trifft auf eine Vielzahl von Verfahren zu. Auch der Zusammenhang zwischen Satzungsrecht und Verwaltungsaktsverfahren ist im kommunalen Abgabenrecht eine übliche und gängige Fallgestaltung, die keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten aufweist.

3. Der Rechtssache kommt darüber hinaus auch nicht die behauptete grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu. Die als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage, ob aus § 26 GrStG ein Höchstsatzerfordernis abzuleiten ist oder ob die Verfassung wie das Bundesgesetz den Ländern gebietet, den Gemeinden Höchsthebesätze zwingend vorzugeben, ist nicht klärungsbedürftig. Sie ist durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (verneinend) geklärt. Hiernach besteht nach eindeutiger Rechtslage keine Rechtspflicht, den Gemeinden gesetzliche Höchstwerte für die Hebesätze vorzugeben (BVerwG vom 21.1.1991, a.a.O., S. 894).

4. Fehl geht auch das Vorbringen der Klägerin, es liege ein Verfahrensfehler im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO vor, weil das Verwaltungsgericht "die von Anfang an einheitliche Klage" in verschiedene Klagen aufgeteilt habe. Hiermit kann ein rechterheblicher Verfahrensmangel nicht geltend gemacht werden. Nach § 93 Satz 2 VwGO kann das Gericht im Rahmen seines Ermessens mehrere in einem Verfahren erhobene Ansprüche in getrennten Verfahren entscheiden. Da Gegenstand des Klageschriftsatzes zwei Gebührenbescheide waren, lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Trennung vor. Eine ermessensfehlerhafte Trennungsentscheidung ist nicht ersichtlich. Ein etwaiges mit der Trennung verbundenes erhöhtes Kostenrisiko kann die Annahme einer ermessensfehlerhaften Entscheidung nicht begründen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, RdNr. 3 zu § 93 m.w.N.).

5. Auf die "weitere Antragsbegründung" im Schriftsatz vom 12. Juli 2005 ist nicht einzugehen. Dieses Vorbringen ging nach Ablauf der Frist zur Begründung des Zulassungsantrages ein. Es kann nicht als Vertiefung der zuvor geltend gemachten Zulassungsgründe gewertet werden. Die Klägerin macht nunmehr erstmals grundsätzliche Bedenken in Bezug auf die Verfassungsmäßigkeit der Grundsteuer allgemein geltend; dies ist ein neues Vorbringen, mit dem sie nicht mehr gehört werden kann.

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3, § 47 Abs. 3 GKG. Anknüpfungspunkt ist die Differenz zwischen der Grundsteuer bei einem Hebesatz von 410 v.H. und einem Hebesatz von 490 v.H. In Übereinstimmung mit dem Streitwertkatalog legt der Senat in ständiger Übung bei wiederkehrenden Leistungen den 31/2-fachen Jahresbetrag zugrunde.

Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).