Normenkette

BayPVG Art. 75 Abs. 4 Nr. 11

Vorinstanz

VG München, M 20 P 06.92 vom 08.03.2006

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

17 P 06.1025

In der Personalvertretungssache

wegen Mitbestimmung;

hier: Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 8. März 2006,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 17. Senat, durch

den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zimniok, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Heinl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Häring die ehrenamtliche Richterin Markl den ehrenamtlichen Richter Stenner

aufgrund mündlicher Anhörung am 28. Juli 2008

folgenden Beschluss:

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

I.

Zwischen dem Hauptpersonalrat beim Bayerischen Staatsministerium für Unterricht und Kultus (Antragsteller - Ministerium) und dem Dienststellenleiter des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus (Beteiligter) ist strittig, ob der Dienststellenleiter das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach Art. 75 Abs. 4 Nr. 11 BayPVG dadurch verletzt hat, dass er ohne vorherige Zustimmung des Antragstellers mit Schreiben vom 19. Oktober 2005 an die Leiterinnen und Leiter der staatlichen Gymnasien angeordnet hat, dass die Fachbetreuer eigenständige Unterrichtsbesuche durchführen sollen.

In den vom Ministerium erlassenen "Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und den Leistungsbericht für Lehrkräfte an staatlichen Schulen in Bayern" vom 11. April 2005 (KWMBL I Nr. 8/2005) wurde unter Nrn. 4.1.2 und 4.1.3 folgendes bestimmt: "Unterrichtsbesuche sollen mehrmals - über den Beurteilungszeitraum verteilt - erfolgen". "Die dienstlichen Beurteilungen sollen nicht ausschließlich aufgrund eigener Wahrnehmungen der bzw. des Beurteilenden angefertigt werden. Die letzte Verantwortung für die dienstliche Beurteilung bleibt aber stets bei ihm. Beurteilende Schulleiterinnen oder Schulleiter sollen beispielsweise Beobachtungen ihrer Stellvertreter und der zuständigen Fachbetreuer als Beurteilungsgrundlagen heranziehen und diese Lehrkräfte an Unterrichtsbesuchen beteiligen. Die von Schulleiterinnen oder Schulleitern beauftragten Lehrkräfte sind zur Übernahme dieser Aufgaben verpflichtet (vgl. Art. 64 Abs. 2 BayBG)."

Das Ministerium gab mit Schreiben vom 19. Oktober 2005 an die Leiterinnen und Leiter der staatlichen Gymnasien in Bayern zu der periodischen Beurteilung 2006 Hinweise. Zu den Unterrichtsbesuchen ist unter Nr. 9.6 Buchst. d ausgeführt: "Die dienstlichen Beurteilungen sollen nicht ausschließlich aufgrund eigener Wahrnehmung des Schulleiters angefertigt werden. So soll nach den neuen Beurteilungsrichtlinien der Schulleiter beispielsweise Beobachtungen des Stellvertreters und der zuständigen Fachbetreuer als Beurteilungsgrundlage mit heranziehen und diese Lehrkräfte an Unterrichtsbesuchen beteiligen... Sollen ist in diesem Zusammenhang im juristischen Sinne zu verstehen, d.h., die Beteiligung der Stellvertreter und Fachbetreuer muss erfolgen, es sei denn, es liegt ein begründeter Ausnahmefall vor. Insbesondere vor dem Hintergrund der Stärkung der Position der Fachbetreuer ist hinsichtlich der Ausgestaltung der Heranziehung der Beobachtungen und der Beteiligung an den Unterrichtsbesuchen von folgendem auszugehen: Von den Unterrichtsbesuchen sind mindestens zwei durch den Schulleiter durchzuführen. Weitere Unterrichtsbesuche sollen durch den Stellvertreter und/oder den bzw. die zuständigen Fachbetreuer erfolgen. Entscheidungen über die an den Unterrichtsbesuchen zu beteiligende Personen trifft der Schulleiter. Eine zusätzliche Anwesenheit des Schulleiters bei den Unterrichtsbesuchen der vorgenannten Personen ist möglich, aber nicht notwendig."

In einem Schreiben des Ministeriums vom 11. November 2005 an die Ministerialbeauftragten heißt es u.a.: "Es ist nicht zwingend vorgeschrieben, Fachbetreuer eigenständig einen Unterrichtsbesuch durchführen zu lassen. Vielmehr ist auch die bisherige Praxis, dass die Schulleiter sich bei einem Unterrichtsbesuch von einem Fachbetreuer lediglich begleiten lassen, von den neuen Richtlinien und dem Ausführungs-KMS gedeckt... Wir möchten sie bitten, die Schulleiter darauf hinzuweisen, dass sie im Rahmen dieser Möglichkeiten gerade in dieser Beurteilungsrunde mit Augenmaß die der jeweiligen Situation angemessene Lösung für die Einbeziehung von Fachbetreuern und/oder Stellvertretern finden...."

Der Antragsteller beantragte beim Bayerischen Verwaltungsgericht München festzustellen,

dass der Dienststellenleiter das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt hat, dass er ohne vorherige Zustimmung des Antragstellers mit Schreiben vom 19. Oktober 2005 angeordnet hat, die für die zu beurteilenden Lehrkräfte zuständigen Fachbetreuer und Stellvertreter sollen auch eigenständig ohne Schulleiterin oder Schulleiter Unterrichtsbesuche durchführen.

Zur Begründung führte der Antragsteller aus: In der Praxis würden nun die Unterrichtsbesuche von Fachbetreuern und Stellvertretern auch ohne Schulleiterin oder Schulleiter durchgeführt. Dadurch würden die Lehrkräfte untereinander maßgeblich an ihren Beurteilungen mitwirken, ungeachtet dessen, wie lange sie schon als Lehrkräfte tätig seien, welchen beamtenrechtlichen Status sie innehaben würden und ob sie mit der zu beurteilenden Lehrkraft wegen derselben Funktions- und/oder Beförderungsstelle konkurrierten. Der beteiligte Dienststellenleiter habe das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach Art. 75 Abs. 4 Nr. 11 BayPVG verletzt, weil die Anordnung in dem Ausführungs-KMS vom 19. Oktober 2005 über die Beurteilungsrichtlinien hinausgehe. Die unter ordnungsgemäßer Beteiligung des Antragstellers erlassenen Beurteilungsrichtlinien vom 11. April 2005 würden lediglich vorsehen, dass die Schulleiterinnen und Schulleiter beispielsweise Beobachtungen ihrer Stellvertreter und der zuständigen Fachbetreuer als Beurteilungsgrundlagen heranziehen und diese Lehrkräfte an ihren Unterrichtsbesuchen beteiligen sollten. Einer anderen Regelung hätte der Antragsteller nicht zugestimmt.

Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. März 2006, mit dem dem Antrag stattgegeben wurde, richtet sich die Beschwerde des Beteiligten. Zur Begründung führt er aus:

Die Beschwerde richte sich gegen den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts München nur noch insoweit, als darin die Anordnung eigenständiger Unterrichtsbesuche durch Fachbetreuer für mitbestimmungspflichtig erachtet werde. Der Antragsteller habe mit Schreiben vom 29. März 2006 der im Schreiben des Ministeriums vom 19. Oktober 2005 getroffenen Ausführungsregelung insoweit zugestimmt, als Stellvertreter des Schulleiters eigenständig Unterrichtsbesuche durchführen dürften.

Das von dem Antragsteller geltend gemachte Mitbestimmungsrecht bestehe nicht, weil es sich bei den Erläuterungen in den KMS vom 19. Oktober 2005 und 11. November 2005 nicht um Beurteilungsrichtlinien, sondern um reine Ausführungsbestimmungen handle. Der Schutzzweck des Mitbestimmungsrechts bei der Erstellung von Beurteilungsrichtlinien, eine Objektivierung der Beurteilungen im Interesse der Gleichbehandlung zu gewährleisten, erfordere es, allein an die objektiven Auswirkungen einer Regelung auf das Ergebnis der Beurteilungen anzuknüpfen. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 11. Dezember 1991 ausgeführt habe, müsse die sich aus den geregelten Unterrichtsbesuchen ergebende Bewertung als in dem Sinne prägend eingestuft werden, dass damit ein bestimmender Teil der späteren Gesamtbewertung vorweggenommen werde. Fachbetreuer, die eigenständig Unterrichtsbesuche durchführten, würden nicht anstelle des Schulleiters in diesem Sinne maßgeblich entsprechend der dargestellten Rechtsprechung an der Beurteilung mitwirken. Ihnen werde entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht quasi eine Vorgesetztenstellung eingeräumt. Bereits rein quantitativ bedeuteten die Ausführungen in den KMS lediglich eine Gestaltungsmöglichkeit für einen von mindestens drei Unterrichtsbesuchen als einer der Grundlagen für die Beurteilung neben sonstigen Erkenntnissen aus eigener Wahrnehmung des Schulleiters oder aufgrund schriftlicher oder mündlicher Informationen über die zu beurteilende Lehrkraft seitens der Fachbetreuer oder der Schulleiter/Stellvertreter. Der Schulleiter, der bei zwei weiteren Unterrichtsbesuchen anwesend sei, habe daher selbst einen unmittelbaren Eindruck von der unterrichtlichen Leistung der Lehrkraft. Der Schulleiter sei auch dann, wenn ein Fachbetreuer eigenständig einen der Unterrichtsbesuche durchführe, weder darauf angewiesen, noch auch nur dazu berechtigt, die Einschätzung des Fachbetreuers kritiklos zur Grundlage seiner Beurteilung zu machen.

Der Wortlaut der Beurteilungsrichtlinien gehe über die sehr enge Auslegung des Verwaltungsgerichts hinaus. Sofern eine Einschränkung im Vollzug beabsichtigt gewesen wäre, hätte dies in den Beurteilungsrichtlinien zum Ausdruck gebracht werden müssen. In den Richtlinien sei aber gerade nicht eingefügt worden, dass die Fachbetreuer die Schulleiter "begleiten" dürften. Der mit der weitergehenden Formulierung "an den Unterrichtsbesuchen...beteiligen" geschaffene Rahmen werde durch die Ausführungsbestimmungen im Schreiben vom 19. Oktober 2005 ausgefüllt. In vielen Schulen hätten bereits unter der Geltung der früheren Beurteilungsrichtlinien Unterrichtsbesuche durch Fachbetreuer stattgefunden. Es sei dort gängige Praxis, dass ein Unterrichtsbesuch durch den Fachbetreuer allein durchgeführt werde. Das diene zum einen der Stärkung der Stellung der Fachbetreuer durch Übernahme amtsangemessener Tätigkeiten, zum anderen aber auch der Entlastung der Schulleiter.

Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

Die Ausführungsbestimmungen vom 19. Oktober 2005 hätten die Beurteilungsrichtlinien geändert. Unerheblich sei, dass die Ausführungsbestimmungen nicht den Rechtscharakter von Richtlinien hätten. Bereits in den Beurteilungsrichtlinien aus dem Jahr 2000 sei schon die Formulierung "beteiligen" verwendet worden. Diese seien ausschließlich in der Weise umgesetzt worden, dass die Fachbetreuer den Schulleiter bei den Unterrichtsbesuchen begleitet hätten. Sofern der Dienststellenleiter im Zusammenhang mit dem Richtlinienerlaß 2005 eine andere Regelung als in den vorangegangenen Beurteilungsrichtlinien gewünscht hätte, hätte er dies auch entsprechend neu formulieren müssen. Jemand werde an Unterrichtsbesuchen beteiligt, wenn er begleiten würde, mitgenommen werde oder an die Hand genommen werde. Selbst wenn die Auslegung des Wortes "beteiligen" im Sinn des Ministeriums auch für möglich erachtet würde, wäre schon aufgrund der bisher jahrelang geltenden Beurteilungsrichtlinien der Hauptpersonalrat rechtzeitig im Mitbestimmungsverfahren zu den neuen Beurteilungsrichtlinien darüber zu unterrichten und um Zustimmung zu bitten gewesen. Dass es bei einzelnen Gymnasien aufgrund Personalmangels entgegen der Billigung des Hauptpersonalrats bereits in anderer Weise gehandhabt worden sei, sei für den vorliegenden Fall unerheblich. Schließlich sollte mit dem Ausführungsschreiben diese Praxis bayernweit an allen Gymnasien eingeführt werden. Da auch in Zukunft regelmäßig neue Beurteilungsrichtlinien erlassen und diesbezüglich Ausführungsschreiben ergehen würden, mag diese Problematik dann auch aus Sicht des Hauptpersonalrats an der praktisch erledigten Angelegenheit entschieden werden.

II.

Die Beschwerde des beteiligten Dienststellenleiters des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus ist unbegründet. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach Art. 75 Abs. 4 Nr. 11 BayPVG wurde durch das Schreiben des Ministeriums vom 19. Oktober 2005 zur periodischen Beurteilung 2006 insoweit verletzt, als darin ausgeführt ist, dass die Fachbetreuer eigenständig Unterrichtsbesuche durchführen sollen (vgl. Nr. 9.6 S. 23 des Schreibens). Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist deshalb im Ergebnis nicht zu beanstanden. Nicht mehr Verfahrensgegenstand sind die Fragen im Zusammenhang mit den eigenständigen Unterrichtsbesuchen durch Vertreterinnen und Vertreter der Schulleiter.

Nach Art. 75 Abs. 4 Nr. 11 BayPVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Beurteilungsrichtlinien. Vor dem Erlass der Richtlinien für die dienstliche Beurteilung und den Leistungsbericht für Lehrkräfte an staatlichen Schulen in Bayern wurde das Mitbestimmungsverfahren nach Art. 70 BayPVG unter Beteiligung des Antragstellers durchgeführt. Der strittige Passus in Nr. 4.1.3 der Richtlinien lautet: "Beurteilende Schulleiterinnen oder Schulleiter sollen beispielsweise Beobachtungen ihrer Stellvertreter und der zuständigen Fachbetreuer als Beurteilungsgrundlagen heranziehen und diese Lehrkräfte an Unterrichtsbesuchen beteiligen." Die Begriffe "... an Unterrichtsbesuchen beteiligen." lassen eine eindeutige Auslegung dahingehend, dass Fachbetreuer eigenständige Unterrichtsbesuche durchführen oder die Schulleiter nur bei Unterrichtsbesuchen begleiten sollen, nicht zu. Nach der grammatikalischen Auslegung bedeutet der Begriff "beteiligen", dass Schulleiter von den Fachbetreuern begleitet werden, soweit als Unterrichtsbesuche im Sinn dieser Richtlinien die jeweiligen konkreten Unterrichtsbesuche zu verstehen sind. Ist dagegen der abstrakte Begriff des Unterrichtsbesuchs allgemein als eine der möglichen Beurteilungshilfen gemeint, bedeutete das Beteiligen an der Methode der Unterrichtsbesuche, dass die Fachbetreuer auch allein Unterrichtsbesuche durchführen sollen. Den Richtlinien lassen sich Anhaltspunkte dafür, welche der möglichen Auslegungen die richtige ist, nicht entnehmen. Die damalige Zustimmung des Antragstellers zu dem Erlass der Richtlinien von 2005 erfasst deshalb nicht die eigenständigen Unterrichtsbesuche durch Fachbetreuer im Zusammenhang mit Beurteilungen.

Das Schreiben des Ministeriums vom 19. Oktober 2005 hat aufgrund der Formulierung, dass die Fachbetreuer eigenständige Unterrichtsbesuche durchführen sollen, den Charakter von für die Schulleiter bindenden Richtlinien. Der Begriff "sollen" bedeutet, dass weitere Unterrichtsbesuche durch den zuständigen Fachbetreuer erfolgen müssen, soweit nicht sachliche Gründe entgegenstehen. Mit diesem Inhalt stellen die Hinweise Beurteilungsrichtlinien im Sinn des Mitbestimmungstatbestands dar. Für die rechtliche Einordnung ist es unerheblich, ob solche allgemeinen Regelungen ausdrücklich als Beurteilungsrichtlinien oder Richtlinien bezeichnet werden und ob es um die erstmalige Aufstellung oder eine spätere Änderung oder Ergänzung solcher Regelungen geht. Um eine Beurteilungsrichtlinie im materiellen Sinn annehmen zu können, müssen Regelungen nicht in sich geschlossen und vollständig sein. Sie können auch Ergänzungscharakter haben (BVerwG vom 11.12.1991 PersV 1992, 379; OVG NRW vom 20.11.1995 PersR 1996, 364 f.). Die ergänzenden Ausführungen des Ministeriums zur Beteiligung der Fachbetreuer und Stellvertreter vom 11.11.2005 führen zu keinem anderen Ergebnis. Danach wird den Schulleitern die Möglichkeit eingeräumt, sich bei ihren Unterrichtsbesuchen von Fachbetreuern begleiten zu lassen. Es verbleibt aber jedenfalls bei der allgemein den Schulleitern eingeräumten Möglichkeit, mindestens einen der für die zu beurteilende Lehrkraft zuständigen Fachbetreuer eigenständig einen Unterrichtsbesuch durchführen zu lassen, was sich aus den Beurteilungsrichtlinien 2005, wie ausgeführt wurde, nicht ergibt.

Von einer Beurteilungsrichtlinie kann ferner nur dann ausgegangen werden, wenn der Regelung eine für die Beurteilung erhebliche Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG vom 11.12.1991 a. a. O.). Das erfordert der Schutzzweck der Mitbestimmung, eine Objektivierung der Beurteilungen im Interesse der Gleichbehandlung zu gewährleisten. Die Hinweise des Ministeriums vom 19. Oktober 2005 über die selbstständigen Unterrichtsbesuche durch Fachbetreuer dienen in diesem Sinn der Objektivierung der Beurteilung und der Gewährleistung des Gleichheitssatzes. Ausgangspunkt der Beurteilung der fachlichen Leistung einer Lehrkraft und der Bildung des Gesamturteils sollen hauptsächlich die Einzelwertungen der Merkmale "Unterrichtsplanung und Unterrichtsgestaltung", "Unterrichtserfolg" und "erzieherisches Wirken" sein (Abschnitt A Nrn. 2.3.1 und 2.4.3 der Beurteilungsrichtlinien). Dementsprechend dienen - neben anderen Kriterien - vor allem Unterrichtsbesuche als Beurteilungshilfen (Abschnitt A Nr. 4.1.1 der Beurteilungsrichtlinien), von denen mindestens zwei durch den Schulleiter durchzuführen sind; weitere Unterrichtsbesuche sollen durch den Stellvertreter und/oder den zuständigen Fachbetreuer erfolgen. Die Beobachtungen der Fachbetreuer während des Unterrichtsbesuchs können sich objektiv prägend auf die Beurteilungen auswirken. Zwar obliegt die Bewertung der Beobachtungen ausschließlich dem Schulleiter, der die alleinige Verantwortung für die Beurteilung trägt. Aufgrund der Fachkenntnisse der Fachbetreuer kommt deren Beobachtungen aber eine gewichtige Bedeutung für die Einschätzung der fachlichen Leistung des zu Beurteilenden und damit für das Gesamtergebnis zu.

Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, denn das Verfahren ist gerichtskostenfrei (Art. 81 Abs. 2 Satz 2 BayPVG, § 80 Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG, § 2 a Abs. 1 Nr. 1 ArbGG) und außergerichtliche Kosten der Verfahrensbeteiligten werden nicht erstattet.

Die Entscheidung ist endgültig (§ 81 Abs. 2 Satz 2 BayPVG).