Vorinstanz

OVG für das Land Nordrhein-Westfalen; 06.06.2005; OVG 10 D 155/04.NE

Tenor

In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 28. Dezember 2005 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p beschlossen:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. Juni 2005 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 50 000 EUR festgesetzt.

ob ein schwerwiegender Fehler (Befangenheit des Moderators) im Rahmen eines Moderationsverfahrens, das zur Durchführung der interkommunalen Abstimmung gemäß § 2 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 4 BauGB erfolgt, zu einem beachtlichen Verfahrens- oder Abwägungsfehler gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB führt.

- ob die Steuerung der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch interkommunale Vereinbarungen mit planungsrechtlichen Bindungen zulässig sein kann oder ob diese grundsätzlich gegen die gemeindliche Planungshoheit und gegen § 2 Abs. 3 BauGB 1987 (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB 2004) verstoßen und

- ob für Vereinbarungen unter Hoheitsträgern besondere Grundsätze gelten,

würden sich in dieser Allgemeinheit in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Entscheidungserheblich wäre nur die vom Oberverwaltungsgericht verneinte Frage, ob eine Gemeinde auf ihr Planungsrecht verzichten kann, indem sie sich gegenüber anderen Gebietskörperschaften ungeachtet zukünftiger Planungsbedürfnisse dauerhaft verpflichtet, einen bestehenden Bebauungsplan nicht zu ändern (vgl. UA S. 22 f.). Dass das Oberverwaltungsgericht diese Frage zu Recht verneint hat, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Senats. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB besteht auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden. Nach der Rechtsprechung des Senats kann sich eine Gemeinde weder zu einem bauplanungsrechtlichen Tun noch - spiegelbildlich - zu einem Unterlassen verpflichten (vgl. Urteil vom 29. Mai 1981 - BVerwG 4 C 72.78 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 22; zustimmend: Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Band I, Stand März 1998, § 2 Rn. 78 f.; Gierke, in: Brügelmann, Kommentar zum BauGB, Stand Januar 2000, § 1 Rn. 214; Schrödter, BauGB, 6. Auflage 1998, § 2 Rn. 50). Eine Gemeinde darf sich durch ihr nach außen handelndes Organ der Gemeindeverwaltung nicht auf einen Bebauungsplan mit einem bestimmten Inhalt festlegen, weil sie dadurch der kommunalrechtlich zuständigen, aus demokratischen Wahlen hervorgegangenen Vertretungskörperschaft das Recht beschnitte, frei und unvoreingenommen darüber zu entscheiden, welche städtebauliche Entwicklung und Ordnung (§ 1 Abs. 3 BauGB) im Gemeindegebiet verwirklicht werden soll (vgl. Urteil vom 25. November 2005 - BVerwG 4 C 15.04 - zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen). § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB verbietet es der Gemeinde nicht nur gegenüber einem privaten Dritten, sondern auch gegenüber anderen Gebietskörperschaften, sich zur Aufstellung oder Nichtaufstellung eines Bauleitplans zu verpflichten. Dieses Verbot wird durch das interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB) nicht modifiziert. Das interkommunale Abstimmungsgebot stellt sich als eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots dar (vgl. Urteil vom 1. August 2002 - BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 <32>). Die Bedeutung des § 2 Abs. 2 BauGB im Rahmen des allgemeinen Abwägungsgebots liegt darin, dass eine Gemeinde, die ihre eigenen Vorstellungen selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen für die Nachbargemeinde durchsetzen möchte, einem erhöhten Rechtfertigungszwang in Gestalt der Pflicht zur (formellen und materiellen) Abstimmung im Rahmen einer förmlichen Planung unterliegt (Urteil vom 1. August 2002 a.a.O. S. 33). Die Pflicht, einen Bebauungsplan mit den betroffenen benachbarten Gemeinden abzustimmen, setzt voraus, dass die Gemeinde gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB überhaupt befugt ist, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist, einen Bebauungsplan aufzustellen oder einen bestehenden Bebauungsplan zu ändern. Auf diese Befugnis kann eine Gemeinde auch gegenüber anderen Gebietskörperschaften nicht verzichten.

- ob die Nichtigkeit einer vom gemeindlichen Satzungsgeber abgegebenen interkommunalen Verpflichtungserklärung zu einem beachtlichen Abwägungsfehler und damit zur Unwirksamkeit des auf der Grundlage dieser Erklärung aufgestellten Bebauungsplans führt, weil die Festsetzungen des Bebauungsplans nicht dem Willen des Satzungsgebers entsprechen und

- ob dem erklärten Willen dadurch eine Bedeutung für den Plan entzogen werden kann, dass man die Erklärung im Nachhinein für rechtlich unwirksam bezeichnet und welche Bedeutung dies für die Wirksamkeit des Plans hat,

würden sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat weder festgestellt, dass die Erklärung der Antragsgegnerin vom 16. März 1993 gegenüber den benachbarten Gebietskörperschaften Grundlage des Bebauungsplans in seiner ursprünglichen Fassung war, noch dass die Festsetzungen des Bebauungsplans für den Fall der Unwirksamkeit dieser Erklärung dem Willen der Antragsgegnerin nicht entsprachen. Die Beschwerde geht davon aus, dass die Antragsgegnerin die im Plangebiet zulässige Verkaufsfläche wirksam habe beschränken wollen. Sie zeigt jedoch nicht auf, wie die Antragsgegnerin dieses Ziel durch ihre Verpflichtungserklärung gegenüber den benachbarten Gemeinden hätte erreichen sollen. Gegenüber den Grundstückseigentümern konnte die zulässige Grundstücksnutzung nur durch den Bebauungsplan und - ihre Wirksamkeit vorausgesetzt - durch die von der damaligen Grundstückseigentümerin übernommene Baulast beschränkt werden.

ob Soll-Vorschriften des Raumordnungsrechts wie alle anderen Soll-Vorschriften dahingehend ausgelegt werden müssen, dass bei Vorliegen von atypischen Fallumständen die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen anders verfahren darf.

- welchen Einfluss die von der planenden Kommune im Genehmigungsverfahren des Flächennutzungsplans abgegebenen Erklärungen auf die Wirksamkeit der Genehmigung haben,

- ob der Bauleitplan unwirksam ist, wenn der Inhalt seiner Regelungen von dem erklärten Willen der planenden Gemeinde abweicht oder ob der erklärte Wille für die Wirksamkeit des Bauleitplans keine Rolle spielt,

- ob Divergenzen zwischen dem angenommenen Planinhalt und der daraufhin erteilten Genehmigung einerseits und dem vom Gericht festgestellten Planinhalt zur Unwirksamkeit des Plans führen,

- welche Bedeutung die Genehmigung im Rechtsetzungsverfahren der Bauleitplanung hat und

- ob Fehler im Genehmigungsverfahren nur zu berücksichtigen sind, wenn sie zur Nichtigkeit der Genehmigung führen, während alle anderen Fehler des Genehmigungsverfahrens unbeachtlich sind,

würden sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Die Beschwerde geht davon aus, dass die Begrenzung der Verkaufsfläche, die Gegenstand der von der Grundstückseigentümerin übernommenen Baulast und der von der Antragsgegnerin gegenüber den benachbarten Gebietskörperschaften abgegebenen Verpflichtungserklärung war, nach den damaligen Vorstellungen der Beteiligten verbindlicher Inhalt der Genehmigungsverfügung der Bezirksregierung vom 15. Juni 1993 und des Flächennutzungsplans geworden sei. Nach ihrer Auffassung ergibt sich daraus, dass sich später herausgestellt habe, dass die Erklärungen der Grundstückseigentümerin und der Antragsgegnerin unwirksam seien und den ursprünglichen Planinhalt nicht verändert hätten, eine Divergenz zwischen sowohl dem Willen der Antragsgegnerin als auch der Genehmigungsbehörde einerseits und dem objektiven Planinhalt andererseits. Feststellungen, aus denen sich solche "Plandivergenzen" ergeben, hat das Oberverwaltungsgericht jedoch nicht getroffen. Nach seinen Feststellungen enthalten weder der Flächennutzungsplan noch der Erläuterungsbericht Aussagen zur Begrenzung der Verkaufsfläche (vgl. UA S. 46). Dass die Antragsgegnerin entgegen der objektiven Rechtslage davon ausgegangen sei, die Verkaufsfläche werde - wenn überhaupt - nicht nur durch die Baulast und die deren Bestand sichernde Verpflichtungserklärung der Antragsgegnerin, sondern auch durch den Flächennutzungsplan selbst begrenzt, und dies als ihren Willen erklärt hätte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt. Ebenso wenig hat es festgestellt, dass die Antragsgegnerin, wenn sie die Unwirksamkeit ihrer Verpflichtung gegenüber den benachbarten Gemeinden erkannt hätte, die 61. Änderung des Flächennutzungsplans nicht beschlossen und von der Darstellung des Plangebiets als Kerngebiet Abstand genommen hätte. Die Beschwerde zeigt im Übrigen auch keine Anhaltspunkte auf, die eine solche Verknüpfung zwischen der auf eine Beschränkung der eigenen städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten gerichteten Verpflichtungserklärung und dem Interesse der Antragsgegnerin, die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Errichtung eines Einkaufs- und Freizeitzentrums zu schaffen, nahe legen würden.

ob bei der Änderung eines Bebauungsplans, der die Voraussetzungen für die Erweiterung eines Einkaufszentrums schaffen will, lediglich die städtebaulichen und infrastrukturellen Auswirkungen der geplanten Änderung (Erweiterung) zu prüfen sind oder ob eine Gesamtbeurteilung stattzufinden hat, in die auch die Auswirkungen des bereits errichteten Einkaufszentrums einzustellen sind,

würde sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat Anhaltspunkte für unzumutbare Auswirkungen nicht nur der geplanten Änderung (Erweiterung), sondern des Gesamtvorhabens auf die Nachbarstädte verneint (vgl. UA S. 52, 54, 56). Schon aus diesem Grund liegt auch die geltend gemachte Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 1993 - BVerwG 4 C 17.91 - (Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158) nicht vor. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass das Einkaufszentrum sowohl im Hinblick auf den vorhandenen Bestand als auch nach einer Erweiterung nur eine ergänzende Versorgungsfunktion hat bzw. haben wird (vgl. UA S. 61). Diese Einschätzung hat es vor allem auf die vergleichsweise geringen Marktanteile des CentrO im übergemeindlichen Einzugsbereich der Zone II gestützt. Der für diese Zone ermittelte Gesamtmarktanteil von 1,3 bis 3,0 % des vorhandenen einzelhandelsrelevanten Kaufkraftpotentials schließt den Marktanteil des bestehenden Einkaufszentrums ein (vgl. UA S. 60). Bestätigt sieht das Oberverwaltungsgericht seine Einschätzung durch die von der GMA prognostizierten Umsatzumverteilungseffekte. Diese hat das Gutachten - von der Vorinstanz unbeanstandet - zwar nur prognostiziert, soweit sie durch die geplante Erweiterung bewirkt werden (vgl. UA S. 59). Auch insoweit hat das Oberverwaltungsgericht jedoch nicht ausgeblendet, dass bereits seit Herbst 1996 ein Einkaufszentrum mit knapp 70 000 m2 Verkaufsfläche besteht; es hat vielmehr darauf hingewiesen, dass der Rat der Antragsgegnerin seinen Planungsüberlegungen diese Ausgangssituation zugrunde zu legen hatte (vgl. UA S. 59).

- ob die planende Gemeinde zur Sicherung gemeindenachbarlicher Belange konkrete Festsetzungen im Bebauungsplan treffen muss, die bei unsicheren Prognosen über die künftige Entwicklung den Eintritt der zugrunde gelegten Annahmen gewährleisten, oder ob sie durch Ausweisung eines uneingeschränkten Kerngebietes die weitere Entwicklung dem freien Spiel der Kräfte überlassen darf und

- ob die Gemeinde verpflichtet ist, den Eintritt der Grundannahmen eines Gutachtens, das die Gemeinde der Planung zugrunde legt, durch entsprechend detaillierte Festsetzungen zu sichern,

wären in dem erstrebten Revisionsverfahren nur entscheidungserheblich, wenn die Prognose, dass die Planung die städtebauliche Entwicklung der Nachbargemeinden nicht unzumutbar beeinträchtigen werde, nicht von dem für den Einzelhandel der Nachbarstädte ungünstigsten Fall ausginge. Das Oberverwaltungsgericht hat die dem GMA-Gutachten zugrunde liegenden Annahmen als "worst case" bewertet. Nach seinen Feststellungen ist das GMA-Gutachten davon ausgegangen, dass die zulässige Geschossfläche nicht nur - wie im Einzelhandelserlass angenommen - zu 2/3, sondern zu 3/4 als Verkaufsfläche genutzt werde (vgl. UA S. 58). Zudem lege das Gutachten für die Erweiterungsflächen einen hochwertigen Branchenmix zugrunde, der sowohl den gegenwärtigen Branchenzuschnitt im vorhandenen Einkaufszentrum als auch der Einzelhandelsstruktur in den Innenstadtzentren der Kommunen im Kerneinzugsgebiet entspreche; damit werde den Erweiterungsflächen ein Höchstmaß an Konkurrenzpotential unterstellt (vgl. UA S. 59). Die Beschwerde widerspricht zwar der Auffassung, dass das GMA-Gutachten den "worst case" abbilde. Insoweit macht sie jedoch Gründe für die Zulassung der Revision nicht geltend. Sie greift weder die der Bewertung als "worst case" zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen mit Verfahrensrügen an, noch wirft sie im Hinblick auf die Bewertung dieser Feststellungen eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung auf.

- wie hoch die Relevanzschwelle der rechtserheblichen Beeinträchtigungen nachbargemeindlicher Belange durch die Umverteilung im Einzelhandel ist,

- ob es eine in Prozenten auszudrückende Schwelle für eine zulässige bzw. unzulässige Kaufkraftabschöpfung gibt und nach welchen Indikatoren sie zu bestimmen ist,

- ob dafür ausschließlich die Beeinträchtigungen bezogen auf das Gesamtgebiet der Nachbargemeinde ausschlaggebend sind oder ob die relevante Beeinträchtigung auf die nachteilig betroffenen Stadtteilzentren bezogen werden muss,

in dem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat die städtebaulichen Auswirkungen der Planung auf die Nachbargemeinden nicht - wie die Beschwerde meint - als zumutbar angesehen, weil die Umsatzumverteilung bezogen auf das gesamte Gemeindegebiet eine Relevanzschwelle von 5 % nicht überschreite. Es hat vielmehr festgestellt, dass die von der GMA prognostizierten Umsatzumverteilungseffekte nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern für alle untersuchten Einkaufsbereiche, d.h. für die Innenstadt und ggf. auch für die Stadtteilzentren der Kerneinzugszone II (vgl. UA S. 57), deutlich unter 5 % liegt. Bei Umverteilungseffekten in dieser Größenordnung sei eine wesentliche Beeinträchtigung der verbrauchernahen Versorgung in den Nachbarkommunen durch eine konkurrenzbedingte Schließung von Einzelhandelsbetrieben nicht zu befürchten (vgl. UA S. 61). An diese tatrichterliche Würdigung wäre der Senat in einem Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.