Normenkette

VwGO § 42 VwGO § 113 KAG Art. 13 AO 1977 § 222 BGB § 138 BGB § 157 BGB § 226 BGB § 242 BGB § 826

Vorinstanz

VG Regensburg RO 13 K 06.1380 vom 23.10.2006

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Tenor

23 B 06.3179

Verkündet am 19. April 2007

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Entwässerung/Stundung von Herstellungsbeiträgen;

hier: Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 23. Oktober 2006,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 23. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Friedl, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Beuntner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Reinthaler

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19. April 2007

am 19. April 2007

folgendes Urteil:

Tenor

I. Unter Änderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 23. Oktober 2006 wird die Klage abgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beklagte erhob vom Kläger als Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. ** der Gemarkung *********** mit Bescheid vom 17. Oktober 2002 einen Herstellungsbeitrag für ihre Entwässerungsanlage in Höhe von 6.995,-- EUR. Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein und beantragte hilfsweise, ihm den Betrag zu stunden, weil sein Pächter diese Fläche landwirtschaftlich nutze. Im Abhilfeverfahren stellte der erste Bürgermeister der Beklagten in Umsetzung der Auffassung des Gemeinderates mit Schreiben vom 30. Dezember 2002 eine zinslose Stundung bis zunächst 31. Dezember 2005 gegen Eintragung einer Sicherungshypothek in Aussicht, obgleich die Voraussetzungen für eine Stundung nicht vorlägen, weil der Kläger keine Landwirtschaft mehr betreibe bzw. das Grundstück verpachtet habe.

Mit Bescheid vom 20. Januar 2002 (richtig 2003) stundete die Beklagte den festgesetzten Kanalherstellungsbeitrag gegen Bestellung einer Sicherungshypothek zinslos bis 31. Dezember 2005. Die Stundung ende vorzeitig, wenn das Grundstück nicht mehr landwirtschaftlich genutzt, veräußert oder bebaut werde. Unter Nr. 6 der Bescheidsgründe wird ausgeführt:

"Die Stundung erfolgt zunächst bis zum 31. Dezember 2005. Sofern nach Abschluss dieser Frist die nachfolgenden Voraussetzungen weiterhin vorliegen, wird die zinslose Stundung anschließend jeweils um weitere drei Jahre verlängert, bis die nachfolgenden Voraussetzungen nicht mehr vorliegen:

a) Das Grundstück muss in Ihrem Eigentum stehen,

b) das Grundstück muss weiterhin landwirtschaftlich genutzt werden und

c) das Grundstück darf nicht bebaut sein.

Bebaut ist das Grundstück auch dann, wenn es nur auf einer Teilfläche mit einem anschlussbedürftigen Gebäude oder Gebäudeteil bebaut wird."

Am 24. Februar 2003 wurde die Sicherungshypothek in das Grundbuch eingetragen.

Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 13. Juli 2005 mit, eine Verlängerung der Stundung über den 31. Dezember 2005 hinaus könne nicht mehr in Aussicht gestellt werden, weil die staatliche Rechnungsprüfungsstelle des Landratsamtes festgestellt habe, dass die Voraussetzungen für eine zinslose Stundung für das klägerische und mehrere andere Grundstücke nicht vorlägen.

Den Antrag des Klägers vom 21. November 2005 auf Fortsetzung der zinslosen Stundung um weitere drei Jahre lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 20. Januar 2006 ab, weil die Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 3 KAG für eine Verlängerung der zinslosen Stundung nicht vorlägen. Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch und verwies auf Nr. 6 der Gründe des Stundungsbescheides vom 20. Januar 2003.

Im April 2006 überwies der Kläger den Herstellungsbeitrag in Raten von 6.862,32 und 132,68 EUR auf ein Konto der Beklagten.

Den Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt mit Bescheid vom 27. Juni 2006 zurück.

Hiergegen erhob der Kläger Klage mit dem Antrag, den Bescheid aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, seine Einwendungen im Widerspruchsverfahren zu berücksichtigen.

Die Beklagte beantragte Klageabweisung.

Das Verwaltungsgericht hob mit Urteil vom 23. Oktober 2006 den Bescheid der Beklagten vom 20. Januar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Juni 2006 auf und verpflichtete die Beklagte, den mit Bescheid vom 17. Oktober 2002 festgesetzten Kanalherstellungsbeitrag in Höhe von 6.995,-- EUR bis zum 31. Dezember 2008 weiter zinslos zu stunden. Der als Versagungsgegenklage auszulegende Klageantrag sei zulässig und begründet. Der Kläger könne aus dem Bescheid vom 20. Januar 2003 einen Anspruch auf weitere Stundung der geforderten Herstellungsbeiträge bis zum 31. Dezember 2008 ableiten. Zwar sei der der Stundung zugrunde liegende Verwaltungsakt rechtswidrig, weil er eine Zusicherung enthalte, die schon bei ihrem Erlass gegen geltendes Recht verstoßen habe. Eine Stundung komme nur bei Eigenbewirtschaftung des beitragspflichtigen Grundstücks durch den Beitragsschuldner in Betracht, nicht aber bei Verpachtung. Der streitgegenständliche Bescheid vom 20. Januar 2006 sei als konkludenter Rücknahmebescheid einzuordnen, dessen Voraussetzungen jedoch nicht mehr vorlägen. Die gesetzliche Jahresfrist zur Rücknahme sei im Zeitpunkt seines Erlasses bereits verstrichen gewesen. Sie habe gleichzeitig mit dem Erlasstage zu laufen begonnen, weil der Beklagten bereits dort die Rechtswidrigkeit des Stundungsbescheides vom 20. Januar 2003 und die sonstigen für die Rücknahme entscheidungserheblichen Umstände bekannt gewesen seien. Gemeinderat, Gemeindeverwaltung und erster Bürgermeister der Beklagten hätten von Anfang an positive Kenntnis der Rechtswidrigkeit des Stundungsbescheides gehabt. Zweifelhaft sei im Übrigen, ob die Beklagte das ihr eröffnete Rücknahmeermessen korrekt betätigt habe. Selbst wenn in Abgabeangelegenheiten Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO im Sinne eines intendierten Ermessens lenkend eingreife, so liege hier ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt vor, als durch die bewilligte Sicherungshypothek der Anspruch der Beklagten nicht gefährdet erscheine. Hierzu seien im Rücknahmebescheid keine Erwägungen angestellt worden. Schließlich sei der Stundungsbescheid vom 20. Januar 2003 auch wirksam und nicht nichtig, weil der vorhandene Fehler nicht besonders schwerwiegend erscheine.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung trägt die Beklagte unter anderem vor, der Kläger habe bereits im April 2006 den gestundeten Betrag überwiesen, so dass keine Stundungswürdigkeit bestehen könne. Zwischen dem Stundungsbescheid vom 20. Januar 2003 und der Zusicherung nach Nr. 6 seiner Begründung sei klar zu trennen. Diese Zusicherung leide an einem besonders schwerwiegenden Fehler, weil es sie im Abgabeverfahren nicht gebe und auch nicht geben könne. Sie sei nichtig. Das Abgabenrecht kenne eine verbindliche Zusage nur im Anschluss an eine Außenprüfung. Der kommunalrechtliche Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (Art. 61 Abs. 2 Satz 1 GO) verlange, dass Gemeinden Herstellungsbeiträge erheben müssen. Einen "Vergleich" über eine Beitragsforderung oder eine "Zusicherung" über deren Stundung könne es deshalb nicht im gleichen Maße wie im sonstigen Verwaltungsrecht geben. Selbst wenn ursprünglich eine wirksame nur rechtswidrige Zusicherung gegeben gewesen sein sollte, wäre die Beklagte daran nicht bis in alle Ewigkeit gebunden. Art. 38 Abs. 3 BayVwVfG zeige, dass sich eine Behörde von einer Zusicherung lösen könne, soweit sich nach ihrer Abgabe die Sach- oder Rechtslage derart ändere, dass sie bei Kenntnis der nachträglich eingetretenen Änderung die Zusicherung nicht gegeben hätte oder aus rechtlichen Gründen nicht hätte gebe dürfen. Hier sei die Aufforderung der staatlichen Rechnungsprüfungsstelle zur Überprüfung der gewährten zinslosen Stundung auf ihre Rechtmäßigkeit und die wirtschaftliche Situation der Beklagten zu berücksichtigen, aber auch, dass der Kläger den geschuldeten Kanalherstellungsbeitrag im April 2006 entrichtet habe. Bei Prüfung der Rücknahmefrist hätte das Verwaltungsgericht auch die angespannte kommunalwirtschaftliche Haushaltslage der Beklagten und den Wegfall der persönlichen Stundungsbedürftigkeit des Klägers berücksichtigen müssen. Schließlich sei das Verwaltungsgericht auch über das eigentliche Klagebegehren hinausgegangen, das sich bestenfalls im Antrag auf Erlass eines Bescheidungsurteils erschöpft habe.

Die Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts. Soweit die Beklagte erfolgte Zahlung einwende, hätten bereits bei Erlass des Bescheids vom 20. Januar 2003 keine unzureichenden wirtschaftlichen Verhältnisse des Klägers vorgelegen, was der Beklagten bekannt gewesen sei.

In der mündlichen Verhandlung erklärte der Kläger, er habe die Beitragsforderung im April 2006 bezahlt, weil die Gemeinde gemahnt, die Zwangsvollstreckung angedroht und Säumniszuschläge festgesetzt habe.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichts- und Behördenakten, die von den Beteiligten übergebenen Unterlagen sowie auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung verwiesen.

Gründe

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Verlängerung der ihm mit Bescheid vom 20. Januar 2003 bis 31. Dezember 2005 eingeräumten Stundung um weitere drei Jahre, was zur Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils und zur Abweisung seiner Klage führt.

Die vom Kläger in Auslegung seines Klagebegehrens (§ 88 VwGO) erhobene Verpflichtungsklage zur Durchsetzung des von ihm begehrten Anspruchs auf Erlass eines Verwaltungsaktes (§ 42 Abs. 1 VwGO) ist die richtige Klageart. Die Beklagte hat dem Kläger eine (gesetzeswidrige) Stundung mit Bescheid vom 20. Januar 2003 bis 31. Dezember 2003 gewährt. Gleichzeitig hat sie in diesem Bescheid unter Nummer 6 der Gründe zugesichert, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen die zinslose Stundung anschließend jeweils um drei Jahre zu verlängern. Streitgegenstand der Verpflichtungsklage ist die Rechtsbehauptung des Klägers, einen Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsaktes zu haben (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO), der in Umsetzung der im Bescheid vom 20. Januar 2003 gegebenen Zusicherung (vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG) die Stundung vom 31. Dezember 2005 um weitere drei Jahre bis 31. Dezember 2008 verlängert. Stundung ist die Hinausschiebung der Fälligkeit einer Abgabe, hier einer Beitragsforderung, die in der Regel durch Verwaltungsakt geschieht (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 a und Abs. 3 KAG i.V.m. § 222 AO). Ist sie, wie im Falle des Klägers, durch Verwaltungsakt erfolgt, in dem eine Verlängerung unter bestimmten Bedingungen zugesichert wurde, kann sie auch nur durch Verwaltungsakt verlängert werden.

Diese vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage ist zulässig. Sie wurde nach Durchführung eines Vorverfahrens (§§ 68 ff. VwGO) fristgerecht erhoben (§ 74 VwGO). Der Kläger ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), weil er plausibel geltend macht, aus dem Bescheid vom 20. Januar 2003 einen Anspruch auf Verlängerung der ihm gewährten zinslosen Stundung zu haben. Das im Klageantrag weiter zum Ausdruck gebrachte Anfechtungsbegehren hat keine selbstständige prozessuale Bedeutung, weil bereits die Verpflichtungsklage den Eintritt der Unanfechtbarkeit des Ablehnungsbescheides vom 20. Januar 2006 verhindert.

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Dem Kläger steht aus keinem rechtlichen Gesichtspunkt eine Verlängerung der Stundung über den 31. Dezember 2005 bis zum 31. Dezember 2008 zu.

Ein Anspruch aus Art. 13 Abs. 3 KAG scheidet aus. Nach dieser Vorschrift - nunmehr in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juli 2002 (GVBl S. 322) - kann eine erhebliche Härte im Sinne des § 222 AO (Stundung) bei Beitragsforderungen insbesondere für unbebaute landwirtschaftliche Grundstücke vorliegen, wenn unter anderem deren landwirtschaftliche Nutzung weiterhin notwendig ist. An einer landwirtschaftlichen Nutzung im Sinne des Gesetzes fehlt es aber. Voraussetzung ist, dass der Beitragspflichtige - der Kläger - die Landwirtschaft selbst betreibt. Wird sie - wie hier - nicht vom Beitragsschuldner selbst, sondern von einem anderen ausgeübt, z.B. von einem Pächter des Grundstücks, findet Art. 13 Abs. 3 KAG keine Anwendung, weil bei einer solchen Fallkonstellation keine der eigenbetrieblichen Landwirtschaft vergleichbare Interessenlage vorliegt. Denn zwischen der Belastung des Grundstückseigentümers durch den Beitrag und der Gefährdung des landwirtschaftlichen Betriebs muss nach dem Normzweck der Vorschrift ein enger unmittelbarer Zusammenhang bestehen (vgl. BayVGH vom 17.7.1990 Az. 23 B 88.3049; Wuttig u.a., Gemeindliches Satzungsrecht, Teil III Frage 13 Nr. 3.3). Darüber, dass die Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 3 Satz 1 KAG nicht vorliegen, sind sich auch die Beteiligten auch einig.

Ein Anspruch nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 a KAG i.V.m. § 222 AO kommt ebenfalls nicht in Betracht. Wie der Kläger selbst vorträgt und was auch der Beklagten bekannt war und ist, scheiden persönliche Stundungsgründe aus. Weder Überschuldung noch Zahlungsunfähigkeit noch ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten sind gegeben. Der Kläger betont vielmehr, wirtschaftliche Gründe im Sinne einer Notsituation habe er der Beklagten gegenüber niemals geltend gemacht, weder 1999, als eine Vorauszahlung gefordert worden sei, noch im Jahre 2002, als ihm gegenüber der Herstellungsbeitrag für das fragliche Grundstück in Höhe von 6.995,-- EUR festgesetzt worden sei. Für sachliche Stundungsgründe, bei denen sich die tatbestandliche Härte nicht aus den individuellen Verhältnissen des jeweiligen Abgabepflichtigen, sondern aus rein objektiven Umständen ergibt (vgl. Klein, AO, 8. Aufl., § 222 RdNr. 30 f.) sind konkrete Tatsachen weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Auch ein Anspruch aus der Zusage im Bescheid vom 20. Januar 2003 scheidet aus. Denn der Kläger verhält sich rechtsmissbräuchlich, wenn er im Wege der Verpflichtungsklage Rechte aus diesem Verwaltungsakt geltend machen will. Aus § 826 BGB i.V.m. §§ 138, 157, 226 und 242 BGB leitet die zivilgerichtliche Rechtsprechung und ihr folgend auch der Senat für das öffentliche Recht ein allgemeines Verbot des Rechtsmissbrauchs her (vgl. Münchener Kommentar zum BGB, 5. Band 1997, § 826 RdNr. 4; 2. Band 1994, § 224 RdNr. 255 f.; Palandt, BGB, 66. Aufl., § 826 RdNr. 1). Der Gedanke, dass die Ausnutzung eines Rechts sittenwidrig und daher ungerecht sein kann, kommt vor allem dann zum Tragen, wenn wie hier ein Rechtserwerb mangelbehaftet ist.

Kläger und Beklagte waren sich bereits im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides im Januar 2003 bewusst, dass Stundungstatbestände und Gründe für eine Verlängerung der Stundung nicht vorlagen, weil weder die Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 3 KAG noch die des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 a KAG i.V.m. § 222 AO gegeben waren. Dies erhellen auch die vom Kläger mit Schriftsatz vom 12. April 2007 dem Senat vorgelegten Schriftstücke, wonach der Kläger bereits im September 1999 für sein Grundstück Fl.Nr. ** der Gemarkung *********** eine Stundung begehrte, unter anderem mit der Begründung, dass dies Fläche von seinem Pächter landwirtschaftlich genutzt werde. Jedenfalls stellte die Beklagte mit Schreiben vom 30. Dezember 2002 unmissverständlich nicht nur klar, dass das klägerische Grundstück von ihrer Entwässerungseinrichtung erschlossen und bebaubar ist, sondern auch, dass kein Anspruch des Klägers auf Gewährung einer Stundung besteht, weil der Kläger im Hinblick auf die erforderliche landwirtschaftliche Nutzung keine Landwirtschaft mehr betreibt und das Grundstück verpachtet hat. Gleichwohl räumte die Beklagte dem Kläger eine Stundung ein unter der Bedingung der Eintragung einer Sicherungshypothek, die am 24. Februar 2003 im Grundbuch erfolgte.

Dahinstehen kann hier, ob die im Bescheid vom 20. Januar 2003 gewährte Zusage einer Verlängerung der Stundung nur rechtswidrig oder gar nichtig ist (Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 b KAG i.V.m. § 125 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 AO; s. auch BVerwG vom 21.10.1983 KStZ 1984, 112). Jedenfalls verstieß und verstößt die im Bescheid vom 20. Januar 2003 enthaltene Regelung gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltene Verbot, Abgaben anders als nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen zu erheben (BVerwG vom 21.10.1983 a.a.O.). Dazu gehört auch, Abgabeforderungen nur zu stunden, wenn hierfür die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Nicht nur die Beklagte, sondern auch der Kläger waren sich bewusst, dass die Regelung der Stundung und deren mögliche Verlängerung objektiv gesetzwidrig ist (vgl. Schreiben der Beklagten vom 30.12.2002).

Wenn der Kläger, obwohl der Rechtserwerb der zinslosen Stundung und einer Zusage auf Verlängerung mangelbehaftet ist, nunmehr meint, er könne diesen mangelhaften Rechtsanspruch im Klagewege weiter verfolgen, verhält er sich offensichtlich rechtsmissbräuchlich. Schließlich wies ihn die Beklagte bereits mit Schreiben vom 13. Juli 2005, also bereits über fünf Monate vor Ablauf der gewährten Stundung, darauf hin, dass sie die zinslose Stundung im Interesse der Abgabengleichheit und Abgabengerechtigkeit nicht mehr verlängern könne und werde. Wenn die Beklagte den formellen Antrag des Klägers vom 21. November 2005 auf Verlängerung der zinslosen Stundung mit Bescheid vom 20. Januar 2006 abgelehnt hat, verletzte sie den Kläger damit nicht in dessen Rechten (etwa durch konkludente Rücknahme der seinerzeit erteilten Zusicherung), sondern wies ihn auf die Rechtslage ungeachtet der Bestandskraft des Bescheides vom 20. Januar 2003 hin. Daher kann sich der Kläger auch nicht auf Vertrauensgesichtspunkte berufen, die im Hinblick auf seine wirtschaftliche Lage und die Möglichkeit, den festgesetzten Beitrag zu entrichten (vgl. Schriftsatz vom 12.4.2007), ohnehin nicht vorgelegen hatten (s. BVerwG vom 18.4.1975 KStZ 1975, 211).

Nach alledem hat die Klage keinen Erfolg. Sie ist auf Berufung der Beklagten unter Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils abzuweisen.

Als unterlegen hat der Kläger die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss:

Unter Änderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 23. Oktober 2006 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf jeweils 1.259,10 EUR festgesetzt. Maßgebend sind 6 % des Hauptsachewertes je Jahr, hier drei Jahre (§ 63 Abs. 3, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 und 2 GKG; vgl. auch Nr. 3.2 des Streitwertkataloges Juli 2004, abgedr. bei Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., RdNr. 14 zu Anhang § 164).