Normenkette

BBodSchG § 4 Abs. 3 BBodSchG § 9 Abs. 2 GG Art. 14 Abs. 1

Vorinstanz

VG Regensburg RN 13 K 06.93 vom 11.12.2006

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

22 ZB 07.222

In der Verwaltungsstreitsache

wegen bodenschutzrechtlicher Anordnung;

hier: Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 11. Dezember 2006,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch

ohne mündliche Verhandlung am 18. April 2007

folgenden Beschluss:

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

III. In Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 11.12.2006 wird der Streitwert für beide Rechtszüge auf je 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. 964/1 der Gemarkung G******. Nach dem Ergebnis einer orientierenden Untersuchung vom 21. August 2003 und nach Einschätzung des Wasserwirtschaftsamts L****** vom 6. November 2003 besteht auf einem Teil dieses Grundstücks aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast und ist eine Detailuntersuchung zur Gefährdungsabschätzung für den Pfad Boden-Grundwasser notwendig.

Historische Recherchen über die Herkunft dieser Kontamination ergaben folgendes: Bei dem fraglichen Bereich handelt es sich um den ehemaligen S****** Graben. Im Luftbild von 1954 ist dieser noch deutlich als Geländeeinschnitt erkennbar (K 8, Bl. 5 der Akten). Im Zeitraum von 1950 bis 1960 fanden dort "wilde" Abfallablagerungen statt. Nach dem Ende der Ablagerungen wurde dieser Bereich rekultiviert und landwirtschaftlich als Ackerfläche genutzt.

Der S****** Graben wurde am 16. Juni 1944 von der damaligen Gemeinde G****** an die Großeltern des Klägers verkauft. Die Eintragung im Grundbuch erfolgte im April 1952. Das Grundstück wurde später an den Vater des Klägers übergeben. Am 25. Januar 1991 erfolgte die Auflassung an den Kläger; am 19. März 1991 wurde der Kläger in das Grundbuch eingetragen.

Auf Anregung des Klägers führte die Beklagte eine telefonische Befragung von Zeitzeugen zur Herkunft der Kontamination durch. Am 8. März 2003 bestätigte der Zeuge **** die Ablagerung von Bauabfällen, Bauschutt und Schrott sowie von Resten vom Brand der Burg T*****. Privatleute sowie die Müllabfuhr der Beklagten hätten den Abfall abgelagert. Der Zeuge *********** bestätigte die Ablagerung von Papier, Pappe, Holzspänen, Aushub, Blechteilen sowie Resten vom Brand der Burg T*****. Geschäftsleute hätten den Abfall abgelagert. Ihm sei nicht bekannt, dass die Beklagte Abfall abgelagert habe. Eine regelmäßige Hausmüllablagerung durch die Beklagte sei ausgeschlossen.

Mit Bescheid vom 7. September 2004 verpflichtete die Beklagte den Kläger, bezüglich der auf dem Grundstück Fl.Nr. 964/1 der Gemarkung G****** im Bereich des ehemaligen S****** Grabens festgestellten schädlichen Bodenveränderungen weitere Erkundungen zur abschließenden Gefährdungsabschätzung, insbesondere im Hinblick auf den Pfad Boden-Grundwasser, durch ein sachkundiges Büro durchführen zu lassen (Detailuntersuchung). Bis spätestens sechs Wochen nach Eintritt der Bestandskraft oder der Vollziehbarkeit dieses Bescheids seien der Auftrag an ein sachkundiges Fachbüro zu erteilen und die Beauftragung der Beklagten schriftlich nachzuweisen. Bis spätestens acht Wochen nach Eintritt der Bestandskraft oder der Vollziehbarkeit dieses Bescheids sei ein Detailuntersuchungskonzept der Beklagten zur Zustimmung vorzulegen. Für den Fall der nicht fristgerechten Erfüllung dieser Fristen wurden Zwangsgelder in Höhe von je 200,- Euro angedroht.

Der Kläger legte Widerspruch ein.

Während des Widerspruchsverfahrens befragte die Beklagte telefonisch den Zeitzeugen ******. Der Zeuge ****** bestätigte die Ablagerung von Hausmüll, Sperrmüll, Brandschutt von der Burg T*****, Bauschutt und Schrott. Privatpersonen, Gewerbebetriebe und die Beklagte hätten die Ablagerungen vorgenommen; letztere habe Hausmüll abgelagert.

Bei Ermittlungen im Stadtarchiv der Beklagten wurden Schreiben über die Wiedereinrichtung der Müllabfuhr der Beklagten nach dem Zweiten Weltkrieg aufgefunden. In einem Schreiben vom 21. Mai 1945 wurde auf verschiedene städtische Schuttabladeplätze sowie den städtischen Müllabfuhrplatz in der Isarau hingewiesen. In einem Vermerk des Stadtbauamts vom 2. Juli 1954 wurde festgestellt, dass der derzeitige Müllplatz in den unteren Auen noch auf einige Jahrzehnte ausreichen wird. Ein Aktenvermerk vom 28. Oktober 1960 befasst sich mit untragbaren Zuständen auf dem städtischen Schuttabladeplatz "****** **". Ein Schreiben des Städtischen Gesundheitsamts L****** vom 29. November 1960 behandelt eine Müllabladestelle der Stadt L****** auf dem Gebiet der Gemeinde F*****.

Mit Bescheid vom 30. November 2005 wies die Regierung von N******* den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück.

Die Anfechtungsklage des Klägers zum Bayerischen Verwaltungsgericht Regensburg hatte keinen Erfolg (Urteil vom 11.12.2006).

Der Kläger hat die Zulassung der Berufung beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die fristgemäß geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor (§ 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 VwGO).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich aus den insoweit maßgeblichen Darlegungen des Klägers nicht (§ 124 Abs. 2 Nr. 1, § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Die in Verbindung damit sinngemäß erhobene Aufklärungsrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) ist ebenfalls nicht berechtigt.

Dabei dürfte dem Kläger zwar insoweit zu folgen sein, als eine Auswahlentscheidung nach § 4 Abs. 3 BBodSchG ermessensfehlerhaft wäre, wenn eine Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts einen privaten Grundstückseigentümer als Zustandsstörer in Anspruch nähme, obgleich sie die schädliche Bodenveränderung selbst verursacht hat, zumindest zu einem erheblichen Teil. Hiervon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Eine derartige Fallkonstellation besteht jedoch nur, wenn diese Verursachung durch die Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts nachgewiesen werden kann. Die bloße Möglichkeit, dass die festgestellte Kontamination von einer Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts verursacht worden sein könnte, reicht für die Begründung von deren Verantwortlichkeit nicht aus. Bei ungeklärter Verursachung ist es nicht ermessensfehlerhaft, den Grundstückseigentümer heranzuziehen, der bzw. dessen Rechtsvorgänger die für die Kontamination maßgebliche Nutzung des Grundstücks in der Regel zugelassen und davon auch wirtschaftlich profitiert hat (BayVGH vom 25.11.2002, BayVBl 2003, 466). Jedenfalls in der hier zu beurteilenden Phase der Gefährdungsabschätzung (§ 9 Abs. 2 BBodSchG) ist es nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Behörde sich bei tatsächlich ungeklärter oder rechtlich ungesicherter Verhaltensverantwortlichkeit im Interesse einer alsbaldigen Durchführung der Untersuchungsmaßnahmen an den Zustandsverantwortlichen hält (BayVGH vom 13.10.2004 - Az. 22 CS 04.2489). Hiervon ist auch das Verwaltungsgericht ausgegangen. Der Kläger trägt diesbezüglich keine rechtlichen Bedenken vor. Nach seiner Auffassung hätte die Verursachereigenschaft der Beklagten im vorliegenden Fall allerdings nachgewiesen werden können und müssen. Dem kann nicht gefolgt werden.

Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, sind der Umfang der Sachverhaltsermittlung sowie die Sachverhaltswürdigung durch die Beklagte und die Widerspruchsbehörde rechtlich nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat erhebliche und relativ langwierige Anstrengungen unternommen, um den entscheidungserheblichen Sachverhalt aufzuklären. Sie hat die vom Kläger benannten Zeitzeugen telefonisch vernommen, ihre Aussagen aber unter Würdigung des Inhalts beigezogener alter Akten nicht als hinreichenden Nachweis eines erheblichen Verursachungsbeitrags gewertet. Das Verwaltungsgericht hat dies gebilligt. Hiergegen sind keine durchgreifenden Bedenken vorgetragen worden.

Der Einwand einer unzureichenden Ermittlung und Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht (§ 86 Abs. 1 VwGO) trifft nicht zu. Das Verwaltungsgericht war insbesondere nicht verpflichtet, die von der Beklagten telefonisch vernommenen Zeitzeugen selbst zu vernehmen. Dagegen spricht schon, dass der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht keine entsprechenden Beweisanträge gestellt hat. Wenn von einem anwaltschaftlich vertretenen Kläger ein Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung nicht gestellt wird, obwohl dies nach den äußeren Umständen zu erwarten gewesen wäre, muss sich dem Gericht eine entsprechende Beweisaufnahme von Amts wegen in der Regel nicht aufdrängen (Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Rdnr. 80 zu § 86 VwGO, m.w.N.). Zudem geht es hier nicht - wie es für § 86 Abs. 1 VwGO Voraussetzung ist - um entscheidungserhebliche Tatsachen. Die Frage, ob die städtische Müllabfuhr der Beklagten vor über 50 Jahren in erheblichem Umfang an der Auffüllung des ehemaligen S****** Grabens beteiligt war, ist gerade auch im Hinblick auf die vom Kläger im Schriftsatz vom 16. April 2007 hervorgehobenen besonderen Schwierigkeiten bei ihrer Beantwortung nicht entscheidungserheblich. Dagegen spricht nämlich der zutreffende rechtliche Ansatz des Verwaltungsgerichts, dass § 9 Abs. 2 BBodSchG im Interesse der Effizienz des Schutzes vor den Gefahren schädlicher Bodenveränderungen regelmäßig keine weitergehenden Ursachenerforschungen von der Behörde verlangt, die die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung verzögern könnten. Aufgrund des Gebots effektiver Gefahrenabwehr sollte die Erforschung der Gefährdung so wenig wie möglich unter tatsächlichen Schwierigkeiten bei der Feststellung des Verpflichteten leiden; diese Fragen müssen nach der Konzeption des Gesetzgebers nachträglich im Verfahren über die Kostenverteilung nach § 24 BBodSchG geklärt werden (OVG Bremen vom 19.8.2003, NuR 2004, 182/183; Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, Rdnr. 40 zu § 9). Die Darlegungen des Klägers lassen nicht erkennen, was hieran unrichtig sein sollte. Die telefonischen Aussagen der Zeitzeugen sind von ihrem konkreten Inhalt her sehr vage. Insofern hat das Verwaltungsgericht zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsauffassung des Klägers ausgeführt, es komme auch auf den Umfang einer eventuellen Mitverursachung der Beklagten an. In der Tat kann nur ein erheblicher Mitverursachungsbeitrag der Beklagten es rechtfertigen, diese allein in die Pflicht zu nehmen (vgl. Amtliche Begründung der Bundesregierung, BT-Drs. 13/6701, S. 34; Nr. 4.1.2.1 Abs. 2 BayBodSchVwV vom 11.7.2000, AllMBl 2000, 473). Dazu konnten die Zeitzeugen bei ihrer telefonischen Vernehmung aber nichts beitragen, und es ist auch nicht dargelegt, dass eine weitere Befragung geeignet gewesen wäre, dies aufzuklären. Dass die Beklagte seinerzeit eine "wilde" Müllkippe eröffnet habe, lässt sich den telefonischen Aussagen der Zeitzeugen jedenfalls nicht entnehmen. Dass die Anlieferung von Brandschutt von der Burg T***** der Beklagten zugerechnet werden könnte, obwohl sie nicht in deren Eigentum steht und nicht von dieser verwaltet wird, lassen die Darlegungen des Klägers ebenfalls nicht erkennen. Abgesehen davon haben im vorliegenden Fall umfangreiche historische Recherchen stattgefunden über die Abfallentsorgung durch die Beklagte nach dem Zweiten Weltkrieg. Es hat sich dabei kein Anhaltspunkt für Müllablagerungen auf dem klägerischen Grundstück im sog. S****** Graben ergeben. Es ist dagegen stets von anderen Schuttabladeplätzen und Müllanfuhrplätzen der Beklagten die Rede, die ausreichende Ablagerungsflächen geboten hätten. Dass die Beklagte "heimlich" eine "wilde" Müllkippe auf fremdem Territorium, nämlich auf dem Gebiet der damaligen Gemeinde G****** im Landkreis L******, eröffnet haben könnte, erscheint doch recht unwahrscheinlich. Dass die Beklagte infolge des Einwands, die städtische Müllabfuhr der Beklagten habe selbst einen Verursachungsbeitrag geleistet, in einen Interessenkonflikt geraten sei, der zu einem Ermessensmissbrauch oder einem Ermessensausfall geführt habe, lässt sich nicht belegen. Die Überprüfungen durch die Widerspruchsbehörde haben dafür keinen Anhaltspunkt ergeben. Dass der Widerspruchsbescheid der Regierung von N******* vom 30. November 2005 an einem solchen Fehler leiden könnte, lässt sich den Darlegungen des Klägers nicht entnehmen.

2. Besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten bestehen ebenfalls nicht (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Tatsächliche Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Verursachers der Abfallablagerungen führen nicht zur besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeit der Rechtssache. Wie dargelegt, brauchen diese Schwierigkeiten von Rechts wegen nicht gelöst zu werden, sondern es darf in solchen Fällen der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden.

3. Die Rechtssache hat auch nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die Frage eines abstrakten Vorrangs der Inanspruchnahme des Zustandsverantwortlichen vor der Inanspruchnahme des Verhaltensverantwortlichen bei Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung nach § 9 Abs. 2 BBodSchG ist nicht klärungsfähig, weil sie nicht entscheidungserheblich ist; der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass der Verursacher der strittigen Kontamination nicht nachgewiesen ist. Das Verwaltungsgericht hat die Frage demgemäß offen gelassen (S. 7 des angefochtenen Urteils). Dass die regelmäßig deutlich geringeren Kosten einer Untersuchungsmaßnahme nach § 9 Abs. 2 BBodSchG gegenüber der eigentlichen Sanierung bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 GG unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten relevant ist, ist offensichtlich und bedarf nicht der Klärung in einem eventuellen Berufungsverfahren.

4. Der Kläger hat auch keine Abweichung von einem Rechtssatz dargelegt, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 16. Februar 2000 (DVBl 2000, 1245 ff.) aufgestellt hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO). Diese Darlegung scheitert schon daran, dass das Bundesverfassungsgericht keine Aussagen zu der hier einschlägigen Rechtsnorm (§ 9 Abs. 2 BBodSchG) getroffen hat. Der fragliche Rechts- oder Tatsachensatz des Verwaltungsgerichts muss sich aber auf dieselbe Rechtsnorm beziehen wie die Entscheidung, von der die Abweichung behauptet wird (BVerwG vom 28.1.2004, NVwZ 2004, 889). Allerdings könnten sich im Hinblick auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (DVBl 2000, 1275 ff.) u.U. besondere rechtliche Schwierigkeiten ergeben (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Die Darlegungen des Klägers im vorliegenden Fall lassen diesen Zulassungsgrund aber nicht hervortreten. Zwar ist die Zustandshaftung des Eigentümers auch hier durch das Übermaßverbot begrenzt (vgl. Nr. 4.1.2.1 Abs. 3 BayBodSchVwV vom 11.7.2000, AllMBl 2000, 473). Wenn aber - wie hier - zu erwarten ist, dass die Kosten einer Untersuchungsmaßnahme in einem bestimmten Rahmen bleiben (hier Größenordnung von ca. 10.000 EUR) und Anhaltspunkte für exorbitante Kostensteigerungen weder dargelegt noch sonst ersichtlich sind, dann besteht im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nicht stets die Notwendigkeit, im Bescheid eine Kostendeckelung zu verfügen (vgl. OVG Bremen vom 19.8.2003, NuR 2004, 182/183, zu einem Betrag von 25.000 DM). Dies könnte allerdings im Einzelfall anders sein. Der Kläger könnte einzelfallbezogen geltend machen, dass auf Grund der mit der Durchführung der Untersuchungsmaßnahme verbundenen Kostenbelastung die Fortführung seines Betriebs gefährdet wäre oder dass die im Regelfall maßgebliche Orientierungsgrenze für die Kosten, welche dem Eigentümer zumutbar sind, nämlich der Verkehrswert des Grundstücks nach Durchführung der Sanierung, überschritten werden würde (vgl. BVerfG vom 16.2.2000, DVBl 2000, 1275 ff.). Dazu fehlt es aber an hinreichend substantiierten Darlegungen (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Es genügt nicht, auf einen gravierenden BSE-Fall im Jahr 2001 hinzuweisen. Daraus kann nicht ersehen werden, ob mit einer Kostenbelastung in einer Größenordnung von ca. 10.000 Euro die Fortführung des klägerischen Betriebs gefährdet wäre bzw. wie sich diese Belastung zu den Betriebseinnahmen und zum Betriebsvermögen verhält. Dass die Kosten der Detailuntersuchung den Verkehrswert des Grundstücks deutlich unterschreiten würden, hat die Beklagte im angefochtenen Bescheid vom 7. September 2004 festgestellt. Den Behördenakten ist dazu zu entnehmen, dass das Grundstück 33.905 m² groß ist (Bl. 54 des Schriftverkehrs) und dass der Wert drei bis fünf Euro/m² beträgt (Bl. 45 des Schriftverkehrs), insgesamt also mindestens ca. 100.000 Euro. Der Kläger ist dem nicht entgegengetreten. Er macht im Schriftsatz vom 16. April 2007 allerdings geltend, es dürfe nur auf den kontaminierten Grundstücksteil abgestellt werden. Er macht jedoch nicht deutlich, inwieweit dies aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ableitbar sein sollte.

Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwert: § 63 Abs. 3 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 3 GKG.