Normenkette

§ 20 Abs 1 BMinG

Leitsatz

Die Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG ist auf alle Versorgungsansprüche anwendbar, die einem Mitglied oder einem ehemaligen Mitglied der Bundesregierung aus einem früheren Dienstverhältnis als Beamter oder Richter zustehen, unabhängig davon, ob sie gegen den Bund oder einen anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherren als Versorgungsträger gerichtet sind.

Vorinstanz

vorgehend VG Kassel, 25. April 2008, 1 E 1066/06, Urteil

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. April 2008 - 1 E 1066/06 – abgeändert und die Klage abgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des gesamten Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die gegenseitige Anrechnung der dem Kläger aus seinen unterschiedlichen Ämtern jeweils zustehenden Versorgungsansprüche.

Der am ... 1941 geborene Kläger war zunächst nach Schulausbildung und Studium beim beigeladenen Land Hessen von 1970 bis 1975 als Studienrat beschäftigt und anschließend vom 6. Oktober 1975 bis 4. April 1991 Oberbürgermeister der beklagten Stadt A-Stadt.

Nach seiner Wahl in den Hessischen Landtag wurde er am 5. April 1991 zum hessischen Ministerpräsidenten gewählt; von diesem Amt trat er am 7. April 1999 zurück.

Am 12. April 1999 wurde der Kläger zum Bundesfinanzminister der Finanzen ernannt; dieses Amt übte er bis zum 18. Oktober 2005 aus.

Seitdem war er noch Bundestagsabgeordneter.

Unter Anrechnung seiner Amtszeit als hessischer Ministerpräsident setzte das Bundesministerium der Finanzen das Bundesminister(BMin)-Ruhegehalt des Klägers zunächst im Dezember 2005, dann korrigiert durch Bescheid vom 13. März 2006 auf 7.144,73 € fest.

Der Magistrat der Beklagten setzte mit Bescheid vom 9. Januar 2006 das Oberbürgermeister(OB)-Ruhegehalt des Klägers unter Berücksichtigung seiner gesamten Ausbildungszeit und seiner Dienstzeiten als Studienrat, Ministerpräsident und Bundesfinanzminister auf 6.344,81 € fest und teilte ihm gleichzeitig mit, dass dieser Anspruch gemäß § 20 Abs. 1 des Bundesministergesetzes (BMinG) in voller Höhe ruhe, weil bereits das BMin-Ruhegehalt höher sei als der kommunale Versorgungsanspruch.

Vorausgegangen war eine Mitteilung des Bundesministeriums der Finanzen im Rahmen einer vom Kläger beantragten Vorausberechnung seiner Versorgungsbezüge vom 23. Januar 2004, wonach bei der Berechnung des OB-Ruhegehalts seine Zeiten als Mitglied der Landes- und Bundesregierung als ruhegehaltsfähig einbezogen werden müssten und das BMin-Ruhegehalt gemäß § 20 Abs. 1 BMinG auf das OB-Ruhegehalt anzurechnen sei, so dass Letzteres vollständig ruhe. Auch nach einer der Beklagten in diesem Zusammenhang erteilten Auskunft des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 17. Februar 2004 sollte der Bundesversorgungsbezug gemäß § 54 des Beamtenversorgungsgesetzes (BeamtVG) bzw. gemäß § 20 Abs. 1 BMinG auf die Versorgung aus dem Amt als Wahlbeamter angerechnet werden.

Mit Bescheid vom 9. Februar 2006 setzte das Regierungspräsidium Darmstadt für das beigeladene Land das dem Kläger ab 1. Dezember 2005 zustehende Ruhegehalt nach dem hessischen Ministerbezügegesetz bzw. dem Gesetz über die Bezüge der Mitglieder der Landesregierung (MBezG) unter Einbeziehung seiner Amtszeit als Bundesfinanzminister auf 7.175,94 € fest und teilte weiter mit, dass es aufgrund der Anrechnungsregelung des § 9 Abs. 4 MBezG momentan nicht zur Zahlung komme; dies ergebe sich nach der beigefügten Übersicht daraus, dass die nach dieser Vorschrift einzuhaltende Höchstgrenze von 75 % der ruhegehaltsfähigen Amtsbezüge, also 9.646,31 €, durch die Summe des BMin- und des OB-Ruhegehalts bereits um 3.849,55 € überschritten werde.

Dagegen erhob der Kläger am 9. März 2006 gegen das beigeladene Land Klage beim Verwaltungsgericht Kassel – 1 E 421/06 (1) – auf Zahlung seines Ruhegehaltes; im April 2006 wurde das Ruhen dieses Verfahrens angeordnet, das beim Verwaltungsgericht jetzt unter dem Aktenzeichen 1 E 472/07 anhängig ist.

Aufgrund einer Berichtigung seiner ruhegehaltsfähigen Amtszeiten als Bundesfinanzminister erließ der Magistrat der Beklagten über das OB-Ruhegehalt des Klägers einen Neufestsetzungsbescheid vom 10. April 2006, der zu keiner inhaltlichen Änderung führte.

Der Kläger erhob im Mai 2006 gegen den Neufestsetzungsbescheid Widerspruch und machte zur Begründung geltend, nach den Festsetzungsbescheiden der Beklagten und des Beigeladenen erhielte er nur das monatliche BMin-Ruhegehalt von 7.151,05 €, obwohl ihm nach Beendigung seiner Amtszeit als Ministerpräsident unstreitig ein Anspruch auf Zahlung von Gesamtversorgungsbezügen in Höhe von 9.646,31 € zugestanden hätte. Es könne offensichtlich nicht rechtmäßig sein, wenn seine bereits erworbenen Gesamtversorgungsbezüge durch das anschließend und zusätzlich noch fast sieben Jahre lang ausgeübte Amt des Bundesfinanzministers vermindert worden wären. Das monatliche „Differenzruhegehalt“ von 2.495,26 € müsse die beklagte Stadt zahlen, weil die Anrechnungsvorschrift des § 20 Abs. 1 BMinG auf das OB-Ruhegehalt nicht anwendbar sei. Die Vorschrift unterliege gemäß Art. 70 und Art. 73 Nr. 8 des Grundgesetzes (GG) der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes. Da jeder Gesetzgeber nur die von ihm selbst gewährten Leistungen kürzen könne, könnten durch diese Vorschrift für die Länder und Kommunen weder Rechte noch Verpflichtungen begründet werden. Sie regele ausschließlich das Verhältnis zwischen den Mitgliedern der Bundesregierung und dem Bund. Da er nicht aus einem Beamten- oder Amtsverhältnis ausgeschieden sei, um Bundesminister zu werden, habe der Bund auch keine Versorgung übernommen. Die Beklagte könne deshalb aus dem Bundesministergesetz für sich keine Rechte herleiten. Sie könne nicht Aufwendungen für Versorgungsausgaben einsparen, die durch seine Tätigkeit als Oberbürgermeister der Stadt A-Stadt entstanden seien und die der Bund nicht übernommen habe.

Der Magistrat der Beklagten wies den Widerspruch mit Bescheid vom 2. Juni 2006 zurück und berief sich auf die Anwendbarkeit des § 20 Abs. 1 BMinG, weil die grundsätzlich beim Zusammentreffen mehrerer Versorgungsbezüge maßgebliche Vorschrift des § 54 BeamtVG hier nicht einschlägig sei. Die Mitgliedschaft in einer Bundes- oder Landesregierung sei nämlich keine Verwendung im öffentlichen Dienst gemäß § 53 Abs. 8 BeamtVG.

Der Kläger hat am 7. Juli 2006 beim Verwaltungsgericht Kassel die vorliegende Klage gegen die Beklagte auf Zahlung von Ruhegehalt ab dem 1. März 2006 erhoben und über seine bisherige Begründung hinaus geltend gemacht:

Da er nicht wegen der Übernahme des Amtes des Bundesministers als Mitglied der Landesregierung ausgeschieden sei, habe der Bund keine zuvor begründeten Versorgungsansprüche übernommen. Der Bund habe die von ihm zu leistenden BMin-Versorgungsbezüge ohne Einbeziehung seiner Dienstzeiten bis zur Beendigung seiner Tätigkeit als Oberbürgermeister berechnet. Nur wenn dies geschehen wäre, könne die Beklagte berechtigterweise eine „Doppelversorgung“ einwenden.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten über die Neufestsetzung der Versorgungsbezüge vom 10.04.2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 02.06.2006 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, hilfsweise,

die Beklagte zu verpflichten, das an ihn ab dem 01.03.2006 monatlich zu zahlende Ruhegehalt auf 6.344,81 € festzusetzen abzüglich des Kürzungsbetrages gemäß § 29 Abs. 2 Abgeordnetengesetz, solange er noch Mitglied des Deutschen Bundestages ist,

die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beigeladene Land hat keinen Antrag gestellt.

Die Beklagte hat zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags u.a. noch vorgetragen:

Sie habe zutreffend das BMin-Ruhegehalt gemäß § 20 Abs. 1 BMinG auf das OB-Ruhegehalt des Klägers angerechnet. Diese Vorschrift sei schon vom Wortlaut her auch gegenüber den Bundesländern und Kommunen wirksam und solle ein ungeregeltes Nebeneinander von Ruhegehaltsansprüchen und damit eine ungerechtfertigte Doppelversorgung aus öffentlichen Ämtern vermeiden. Sie entspreche dem in § 54 BeamtVG geregelten Grundsatz, wonach der frühere Versorgungsbezug nach dem neuen Versorgungsbezug zu zahlen sei. Dabei bildeten Ruhegehaltsansprüche aus den Ämtern als Mitglied der Bundesregierung und einer Landesregierung einen eigenständigen versorgungsrechtlichen Regelungskreis, wonach Bund und Land wechselseitig die jeweils bei dem anderen zurückgelegten Zeiten als Regierungsmitglied bei sich als ruhegehaltsfähig berücksichtigten. Eine Anrechnung von Vordienstzeiten als Beamter oder Richter finde dagegen aufgrund der Eigenständigkeit dieser Versorgungsregelungen nicht statt.

Der Bund könne allerdings in § 20 Abs. 1 BMinG Versorgungsbezüge aus einem früheren Amt als Mitglied einer Landesregierung nur zum Ruhen bringen, wenn er diese Versorgung unter den Voraussetzungen des § 18 Abs. 4 BMinG übernommen habe, also dann, wenn das Mitglied einer Landesregierung wegen der Übernahme des Amtes ausscheide. Ansonsten fehle es dem Bund an einer Gesetzgebungszuständigkeit, eine Ruhensbestimmung zur Vermeidung einer Doppelversorgung aus einem vorangegangenen Amt als Mitglied einer Landesregierung zu erlassen; dies sei vielmehr Aufgabe des betroffenen Bundeslandes.

Demgegenüber sei der Bund das zuständige Gesetzgebungsorgan auch für die Versorgung aus allen Beamten verhältnissen bei Bund, Ländern und Kommunen, weil sich Ansprüche auf Beamtenversorgung aus den bisher einheitlichen bundesrechtlichen Regelungen ergäben, zu denen sowohl das Beamtenversorgungsgesetz als auch das Bundesministergesetz zählten. Daran habe sich durch die Föderalismusreform aus dem Jahre 2006 gemäß § 125 a GG nichts geändert.

Soweit der Kläger ein monatliches „Differenzruhegehalt“ neben seinem BMin-Ruhegehalt geltend mache, beruhe dessen Versagung auf einer fehlerhaften Anwendung des § 9 Abs. 4 MBezG durch das beigeladene Land. Dieses habe nicht nur das BMin-Ruhegehalt des Klägers aus seinem zeitlich nachfolgenden Amt, sondern auch sein OB-Ruhegehalt aus dem zeitlich vorausgegangenen Amt angerechnet, das bereits nach § 20 Abs. 1 BMinG ruhe. Das Land könne aber nicht zum Nachteil des Klägers nochmals eine Doppelversorgung aus diesen Bezügen gegenüber der Gesamtversorgung als Mitglied der Landes- und der Bundesregierung ausschließen. Die volle Anrechnung eines bereits nach § 20 Abs. 1 BMinG ruhenden Beamtenversorgungsbezuges komme nach § 9 Abs. 4 MBezG nicht in Betracht. Dies ergebe sich auch aus dessen Wortlaut, wonach eine Anrechnung von früheren Versorgungsbezügen voraussetze, dass der Versorgungsberechtigte diese tatsächlich „bezieht“.

Das Verwaltungsgericht Kassel hat der Klage mit Urteil vom 25. April 2008 – 1 E 1066/06 – stattgegeben und die beklagte Stadt unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 10. April und 2. Juni 2006 verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Beklagte habe zu Unrecht den OB-Versorgungsanspruch unter Anwendung des § 20 Abs. 1 BMinG vollständig zum Ruhen gebracht, denn diese Vorschrift sei auf den Fall des Klägers nicht anwendbar. Durch den Verweis auf § 18 Abs. 4 BMinG, wonach ein Versorgungsanspruch aus einem Amtsverhältnis als Mitglied einer Landesregierung vom Bund übernommen werde, wenn es wegen der Übernahme des Amtes als Mitglied der Bundesregierung aus diesem Amtsverhältnis ausscheide, habe der Gesetzgeber klargestellt, dass die Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG nur für die Fälle gelte, in denen der Bund z. B. durch eine gesetzlich angeordnete Übernahme der Versorgung Träger der Versorgungsbezüge aus dem vorherigen Amt sei. Dies sei vorliegend nicht der Fall, da der Kläger aus seinem Amt als Ministerpräsident nicht wegen der Übernahme des Amtes des Bundesfinanzministers ausgeschieden sei. Zwar fehle für das Ruhegehalt ehemaliger Beamter oder Richter in § 20 Abs. 1 BMinG ein entsprechender ausdrücklicher Verweis auf § 18 BMinG. Daraus könne aber „mitnichten“ abgeleitet werden, dass die diesem Personenkreis zustehenden Ruhegehälter unabhängig von einer Übernahme der Versorgung durch den Bund und unabhängig von der Kausalität zwischen Ausscheiden aus dem Dienstverhältnis und Übernahme des Amtes als Mitglied der Bundesregierung zum Ruhen gebracht würden. Aus dem Verweis auf § 18 Abs. 4 BMinG sei vielmehr zu folgern, dass die Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG nur auf Ruhegehälter des Bundes Anwendung finde. Hinsichtlich ehemaliger Bundesbeamter oder Bundesrichter habe es schon eines solchen Verweises nicht bedurft. Hinsichtlich der zu Mitgliedern der Bundesregierung ernannten Beamten und Richter eines Landes sei durch den Verweis in § 18 Abs. 3 BMinG auf dessen Absatz 1 klargestellt, dass Landesbeamte und -richter mit dem Beginn des Amtsverhältnisses als Mitglieder der Bundesregierung aus dem Amt als Beamte oder Richter ausschieden und dass in diesen Fällen das Ruhegehalt vom Bund übernommen werde, so dass insoweit auch die Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG zur Anwendung komme. Der Fall des Klägers liege aber anders, weil er im Zeitpunkt der Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung bereits kein Beamter mehr gewesen sei. Da deshalb § 18 Abs. 3 BMinG nicht einschlägig sei und der Bund keine Versorgung aus seinem Amt als Oberbürgermeister übernommen habe, finde § 20 Abs. 1 BMinG darauf keine Anwendung.

Dieses Ergebnis folge auch aus dem Regelungszusammenhang der §§ 18 und 20 BMinG. Da der Bund in den Fällen des § 18 BMinG die Versorgung aus dem vorhergehenden Amt übernehme, werde einerseits sichergestellt, dass durch die Übernahme des Amtes als Mitglied der Bundesregierung keine versorgungsrechtlichen Nachteile entstünden. Um aber eine Überversorgung durch den Bund zu vermeiden, habe es andererseits der Regelung des § 20 Abs. 1 BMinG bedurft. In den Fällen, in denen der Beamte, Richter oder Landesminister bereits aus seinem Amt ausgeschieden sei, als er Mitglied der Bundesregierung geworden sei, beruhten etwaige versorgungsrechtliche Nachteile nicht auf der Mitgliedschaft in der Bundesregierung und der damit verbundenen Unvereinbarkeit der Ämter, so dass ein Nachteilsausgleich durch Übernahme des Ruhegehalts durch den Bund nicht mehr gerechtfertigt sei. Damit entfalle aber auch die Notwendigkeit der Deckelung der Bezüge durch das Bundesministergesetz.

Ein Ruhen der OB-Versorgungsbezüge des Klägers aufgrund der Regelung des § 54 BeamtVG scheide aus, weil die Mitgliedschaft in der Bundesregierung keine Verwendung im öffentlichen Dienst im Sinne des § 53 Abs. 8 BeamtVG darstelle. Einer analogen Anwendbarkeit stehe die spezialgesetzliche Normierung des Gesetzesvorbehaltes in § 3 Abs. 1 BeamtVG entgegen.

Hinsichtlich der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten habe die Beklagte bei der Neubescheidung die Regelung des § 7 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 6 Abs. 3 Nr. 2 BeamtVG zu beachten, wonach sich die ruhegehaltsfähige Dienstzeit nur dann um die Zeit der Mitgliedschaft in der Bundesregierung oder einer Landesregierung erhöhe, wenn dafür keine neuen Versorgungsansprüche erworben worden sind, was hier jedoch der Fall sei. Dadurch werde eine doppelte Anrechnung dieser Zeiten vermieden.

Auf Antrag der Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 23. Juni 2009 – 8 A 1323/08.Z – wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen.

Nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses am 24. Juni 2009 hat die Beklagte ihre Berufung mit am 17. Juli 2009 eingegangenem Schriftsatz gleichen Datums begründet. Sie macht über ihr bisheriges Vorbringen hinaus auch unter Bezugnahme auf die Begründung ihres Zulassungsantrags im Wesentlichen geltend:

Das Verwaltungsgericht verneine zu Unrecht die Anwendbarkeit der Ruhensvorschrift des § 20 Abs. 1 BMinG auf den Fall des Klägers.

Die Vorschrift knüpfe für einen Beamten eines Landes, einer Gemeinde oder einer sonstigen Körperschaft, Stiftung oder Anstalt des öffentlichen Rechts das Ruhen der daraus erwachsenen Versorgung nicht daran, dass das frühere Dienstverhältnis durch die Ernennung zum Bundesminister geendet und der Bund aus diesem Grund gemäß § 18 Abs. 3 BMinG auch die Versorgung übernommen habe. Das Verwaltungsgericht schränke den Anwendungsbereich der Vorschrift im Wege der Auslegung aber entsprechend ein. Es setze sich damit über den eindeutigen Wortlaut hinweg, ohne ausreichend und schlüssig darzulegen, dass der Gesetzestext entgegen der erkennbaren Absicht des Gesetzgebers planwidrig zu weit gefasst sei. Es begründe nicht, worin der Normzweck des § 20 Abs. 1 BMinG liege und bewerte nicht die Rechtsfolgen, wie sie sich im Normzusammenhang als Konsequenz seiner Auffassung insgesamt ergäben. Es werde nicht deutlich, worin das Gericht die materielle Rechtfertigung für die unterschiedliche Behandlung der jeweiligen Fallkonstellationen sehe. Letztlich aber sehe es wohl nicht in der „Übernahme“ der Versorgung von einem anderen Versorgungsträger, sondern darin die entscheidende Voraussetzung für die Anwendung des Ruhensbestimmung, dass dem Bund die Versorgungslast aus dem früheren Amtsverhältnis obliege. Daraus leite das Gericht offenbar den tragenden Grund für die Ruhensregelung ab: „Um eine Überversorgung durch den Bund zu vermeiden, bedurfte es der Regelung des § 20 Abs. 1 BMinG“. Es sei aber nicht nachvollziehbar und werde vom Gericht auch nicht begründet, warum das Bundesministergesetz nur darauf abzielen sollte, eine Überversorgung nur zu Lasten des Bundes und nicht auch zu Lasten eines anderen Dienstherrn zu verhindern. Das Gericht erkläre nicht, wieso in den zuletzt genannten Fällen, zu denen auch der des Klägers gehöre, eine Doppelversorgung angemessen sein solle. Der behauptete Regelungszusammenhang zwischen § 18 BMinG, der die statusrechtlichen Wirkungen der Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung auf die zu diesem Zeitpunkt ausgeübten öffentlichen Ämtern betreffe, und § 20 BMinG, der das Zusammentreffen einer Bundesministerversorgung mit einer Beamten- oder Landesministerversorgung regele, sei nicht ersichtlich.

Soweit dem Urteil des Verwaltungsgerichts die Auffassung zugrunde liegen könnte, der Bund könne im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit nur in Versorgungsansprüche aus einem Beamten- oder Richterverhältnis eingreifen, wenn er selbst Versorgungsträger sei, treffe diese nicht zu. Die Beamtenversorgung sei zwar nicht Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 8 GG, ihm habe aber bis zum Inkrafttreten der Föderalismusreform nach Art. 74 a GG die konkurrierende Gesetzgebung für die Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes zugestanden, die er nach der durch Gesetz vom 18. März 1971 erfolgten Einfügung dieses Grundgesetzartikels mit dem am 1. Januar 1977 in Kraft getretenen Beamtenversorgungsgesetz in Anspruch genommen habe, mit dem die Versorgung für die Beamten des Bundes, der Länder und der Kommunen bundeseinheitlich geregelt worden sei. Das Beamtenversorgungsgesetz gelte in Hessen auch nach Wirksamwerden der Föderalismusreform gemäß Art. 125 a Abs. 1 Satz 1 GG als Bundesrecht fort. Aus der verfassungsrechtlichen Rechtslage könne also nicht hergeleitet werden, dass durch § 20 BMinG nicht in Versorgungsansprüche von Landes- oder Kommunalbeamten eingegriffen werden könne. Es sei deshalb folgerichtig, dass der Bundesgesetzgeber in § 20 BMinG für die Mitglieder der Bundesregierung die versorgungsrechtlichen Folgen entsprechend der allgemeinen Regelung des § 54 BeamtVG zur Vermeidung von Doppelversorgungen aus dem Bundesministeramt und einem vorangegangenen Beamtenverhältnis umfassend geregelt habe, und zwar einschließlich eventueller Versorgungsansprüche aus einem früheren Dienstverhältnis als Richter bzw. Beamter eines Landes, einer Gemeinde oder eines sonstigen nicht zum Bereich des Bundes gehörenden Dienstherren.

Demgegenüber habe der Bund bei Mitgliedern einer Landesregierung grundsätzlich nicht in die landesrechtlich geregelte Ministerversorgung eingreifen dürfen. Deshalb habe er nur für den Fall des § 18 Abs. 4 BMinG, dass ein Mitglied der Landesregierung wegen der Ernennung zum Bundesminister aus der Landesregierung ausscheide und die Versorgung vom Bund übernommen werde, auch das Ruhen dieser ihm als eigener Verpflichtung obliegenden Versorgung in § 20 Abs. 1 BMinG regeln können. Wenn das Amt als Mitglied einer Landesregierung bereits vorher geendet habe, sei es allein Angelegenheit des betroffenen Bundeslandes, eine Doppelversorgung zu vermeiden, wie dies hier in § 9 Abs. 4 MBezG geschehen sei. Allein darauf beruhe der auf § 18 Abs. 4 BMinG verweisende Klammerzusatz in § 20 Abs. 1 BMinG. Diese verfassungsrechtliche Restriktion bestehe aber wegen der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit bei der Beamtenversorgung nicht. § 20 Abs. 1 BMinG solle allgemein eine Überversorgung aus dem gleichen Bezug eines Bundesministerruhegehaltes und der Beamtenversorgung vermeiden und stelle sich damit als folgerichtige Ergänzung der Regelungen im Beamtenversorgungsrecht dar, wobei der Bund den Vorrang der Versorgung aus dem Amt als Mitglied der Bundesregierung bestimmt habe. Dies sei aufgrund der Bedeutung des Regierungsamtes nachvollziehbar und eine spezielle Ausprägung des allgemeinen Grundsatzes, dass Versorgungsleistungen aus öffentlichen Ämtern nicht ungeregelt nebeneinander gezahlt werden sollten und grundsätzlich die Beamtenversorgung aus dem letzten Amt ungekürzt gezahlt und dies bei der Festsetzung durch den Dienstherrn des zeitlich vorangehenden Dienstverhältnisses berücksichtigt werde.

Die vom Wortlaut dieser Vorschrift abweichende einschränkende Auslegung des Verwaltungsgerichts hätte im Übrigen dazu führen müssen, dass dem Kläger das ungekürzte Ruhegehalt aus der früheren Tätigkeit als Oberbürgermeister schon während seiner aktiven Amtszeit als Bundesminister neben seinem Amtsgehalt zugestanden hätte. Das Verwaltungsgericht setze sich auch nicht damit auseinander, wie die Versorgungsrechtslage des Klägers insgesamt zu beurteilen sei. Nach seiner Auffassung würde der Kläger trotz seiner achtjährigen Amtszeit als Ministerpräsident des Landes Hessen keinerlei Versorgungsbezüge des Landes erhalten. Entgegen dem Regelungsprinzip des Beamtenversorgungsrechts würde ihm dagegen der zeitlich älteste Ruhegehaltsanspruch aus dem den beiden Regierungsmitgliedschaften vorangehenden Beamtenverhältnis ungekürzt gezahlt werden.

Es sei schließlich auch nicht zutreffend, dass durch die Anwendung des § 20 Abs. 1 BMinG die Ausbildungszeiten und die beamtenrechtlichen Dienstzeiten des Klägers versorgungsrechtlich zu seinen Lasten nicht berücksichtigt würden. Sie würden vielmehr dort berücksichtigt, wo sie nach den Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes zu berücksichtigen seien, nämlich bei der Berechnung der Beamtenversorgung.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 25. April 2008 – 1 E 1066/06 – abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und macht zur Begründung u. a. geltend:

Das Bundesministergesetz sei Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes, während das Beamtenversorgungsgesetz Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung sei. § 20 Abs. 1 BMinG enthalte im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Beamtenversorgung keine allgemein geltende gesetzliche Regelung. Der Bund habe keine ihm zustehenden Versorgungsansprüche aufgrund seiner Tätigkeiten als Landesbeamter, als Oberbürgermeister und als Ministerpräsident übernommen. Seine Doppelversorgung sei ausgeschlossen, weil die Versorgung des Bundes seine Dienstzeiten als Landesbeamter und als Oberbürgermeister der Beklagten nicht berücksichtige. Die Beklagte habe andererseits bei einer Neubescheidung zu beachten, dass seine Amtszeiten als Bundesminister und als Ministerpräsident die für die Beklagte maßgebliche ruhegehaltsfähige Dienstzeit nicht erhöhten. Die Konsequenz der von der Beklagten angenommenen Anwendbarkeit des § 20 Abs. 1 BMinG wäre aber, dass seine gesamte Ausbildungszeit von mehr als sieben Jahren und seine Dienstzeit von knapp 23 Jahren versorgungsrechtlich zu seinen Lasten völlig außer Ansatz blieben; das sei nicht nur offensichtlich rechtswidrig, sondern auch offensichtlich verfassungswidrig.

Das beigeladene Land hat keinen Antrag gestellt und im Wesentlichen dahin Stellung genommen, dass das Verwaltungsgericht unter Zugrundelegung des Wortlautes des § 20 Abs. 1 BMinG und mit Blick auf den ausdrücklichen Verweis auf § 18 Abs. 4 BMinG die Ruhensregelung zu Recht auf die Fälle beschränkt habe, in denen der Bund z. B. durch eine gesetzlich angeordnete Übernahme Träger der Versorgungsbezüge aus dem vorherigen Amt sei, also die Ruhensregelung nur auf Ruhegehälter des Bundes angewendet. § 20 Abs. 1 BMinG stelle keine allgemeine Anrechnungsvorschrift dar, wie etwa § 53 BeamtVG. Dies ergebe sich aus der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Das Bundesministergesetz könne zwar die Übernahme von Versorgungsanwartschaften regeln, nicht aber die Anrechnung der Versorgungsbezüge untereinander.

Bei dem Ministerbezug des Bundes und des Landes würden wechselseitig die Zeiten in der Bundes- bzw. Landesregierung anerkannt und unter Beachtung von Höchstgrenzen geregelt. Die Zeiten des Klägers beim Land Hessen als Referendar oder Studienrat, die Studienzeit und seine Zeit als Oberbürgermeister der Stadt A-Stadt finde jedoch in diesen beiden Bezügen keine Berücksichtigung. Die von der Beklagten vertretene Gesetzesinterpretation würde deshalb dazu führen, dass diese das Beamtenverhältnis des Klägers überwiegend prägenden Zeiten nicht zu einem Ruhegehalt führten, also versorgungsrechtlich nicht abgebildet würden. Dass das hessische MinPräs-Ruhegehalt nicht zur Zahlung komme, werde dadurch ausgeglichen, dass der Bezug des BMin-Ruhegehalts die Zeiten in der hessischen Landesregierung integriere. Dies sei durch die Anrechnungsvorschriften des § 9 MBezG explizit geregelt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf die Streitakten im vorliegenden Verfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Kassel – 1 E 472/07 (1) – und die jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Gründe

Die zugelassene Berufung der Beklagten ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere gemäß § 124 a Abs. 6 i.V.m. Abs. 3 Sätze 3 bis 5 VwGO frist- und formgerecht begründet worden.

Sie hat auch in der Sache Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat der nach dem eigentlichen Klagebegehren auf die Verpflichtung der Beklagten gerichteten Klage, dem Kläger das aus seiner Amtszeit als Oberbürgermeister zustehende und mit Bescheid vom 10. April 2006 auf 6.344,81 € festgesetzte Ruhegehalt ab 1. März 2006 in voller Höhe zu zahlen, zu Unrecht stattgegeben. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die Ruhensvorschrift des § 20 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1166) - BMinG - auf diesen früheren, gegen die beklagte Stadt gerichteten Versorgungsanspruch des Klägers anzuwenden und die Klage deshalb abzuweisen.

Die den Anwendungsbereich des § 20 Abs. 1 BMinG auf gegen den Bund gerichtete Versorgungsansprüche einschränkende verwaltungsgerichtliche Auslegung dieser Vorschrift entspricht weder ihrem Wortlaut noch ihrem Regelungszusammenhang noch ihrem Sinn und Zweck noch dem gesetzgeberischen Willen; sie ist auch im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht geboten. Schließlich stehen der Anwendung des § 20 Abs. 1 BMinG keine anderen verfassungsrechtlichen Gründe entgegen.

Die Ruhensanordnung dieser Vorschrift erfasst ihrem Wortlaut nach uneingeschränkt alle Ruhegehälter oder ruhegehaltsähnlichen Versorgungen, die „einem Mitglied oder einem ehemaligen Mitglied der Bundesregierung auf Grund eines früheren Dienstverhältnisses als Beamter oder Richter“ zustehen, und zwar unabhängig davon, ob der Versorgungsträger der Bund, ein Bundesland, eine Kommune oder ein sonstiger öffentlich-rechtlicher Dienstherr ist. Der durch den Klammerzusatz für frühere Amtsverhältnisse als Landesminister erfolgte Verweis auf § 18 Abs. 4 BMinG mit der darin vom Verwaltungsgericht gesehenen Einschränkung der Ruhensregelung auf vom Bund übernommene Versorgungsansprüche ehemaliger Mitglieder einer Landesregierung bezieht sich nur auf diese Amtsverhältnisse eigener Art; ein entsprechender Verweis ist für die früheren Dienstverhältnisse als Beamter oder Richter in § 20 Abs. 1 BMinG nicht enthalten.

Hätte der Bundesgesetzgeber den Anwendungsbereich dieser Ruhensregelung - wie das Verwaltungsgericht annimmt - nur auf Ruhegehälter des Bundes beschränken wollen, hätte er § 20 Abs. 1 BMinG dahin formulieren können und müssen, dass Versorgungsansprüche „auf Grund eines früheren Dienstverhältnisses als Beamter oder Richter (§ 18 Abs. 1 bis 3) oder …“ ruhen. Angesichts des ausdrücklich nur für ehemalige Landesminister und gerade nicht für ehemalige Beamte und Richter ausgesprochenen Verweises auf § 18 BMinG führt die Wortlautauslegung im Umkehrschluss zu dem Ergebnis, dass diese vom Verwaltungsgericht angenommene Beschränkung der Ruhensregelung für ehemalige Landesminister allein auf die vom Bund übernommenen Versorgungsansprüche nicht verallgemeinerungsfähig ist und deshalb nicht auf ehemalige Beamte oder Richter übertragen werden kann.

Dementsprechend gehen sowohl die Kommentarliteratur (vgl. Schmalhofer, in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsgesetz, Stand: April 2009, Erl. I B Nr. 1. und 1.1. zu § 54) wie auch die der Beklagten erteilten Auskünfte des Bundesministeriums der Finanzen vom 23. Januar 2004 und des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 17. Februar 2004 ohne Weiteres davon aus, dass die Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG uneingeschränkt auf die Versorgungsansprüche ehemaliger Beamter und Richter und damit auch auf das OB-Ruhegehalt des Klägers anwendbar ist.

Die über den Wortlaut des § 20 Abs. 1 BMinG hinausgehende einschränkende Auslegung des Verwaltungsgerichts widerspricht dem in Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. I S. 1) - GG - verankerten und etwa in § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz) vom 24. August 1976 (BGBl. I S. 2485, ber. 3839) - BeamtVG - i.d.F. der Neufassung der Bekanntmachung vom 16. März 1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033) einfachgesetzlich konkretisierten hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass nicht nur die Besoldung, sondern auch die Versorgung der Beamten unter einem strengen Gesetzesvorbehalt steht, der einer ausdehnenden oder ergänzenden richterlichen Auslegung versorgungsrechtlicher Regelungen enge Grenzen setzt, wenn er sie nicht ohnehin gänzlich ausschließt (vgl. u.a. Gerke/Schmidt, in Crisolli/Schwarz, Hessisches Beamtengesetz, Stand: Mai 2008, Erl. 2 zu § 3 BeamtVG). Selbst bei einer von ihm für verfassungswidrig gehaltenen Regelung darf ein Gericht keine gesetzlich nicht vorgesehenen Versorgungsleistungen zusprechen. Zwar besteht kein generelles Analogieverbot, eine ergänzende Auslegung „contra legem“ ist aber auf ganz besondere Ausnahmefälle beschränkt (vgl. Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, 2008, Rdnrn. 36 ff. zu § 3 BeamtVG).

Für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Beschränkung der Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG allein auf vom Bund zu tragende Versorgungsansprüche ehemaliger Beamter und Richter gibt es keinen in diesem Sinne rechtfertigenden Grund.

Der vom Verwaltungsgericht herangezogene „Regelungszusammenhang der §§ 18 und 20 BMinG“ spricht eher gegen als für seine Auffassung, die in der Verweisung auf § 18 Abs. 4 BMinG liegende Anwendungsbeschränkung für Versorgungsansprüche ehemaliger Landesminister sei verallgemeinernd auf die Versorgungsansprüche ehemaliger Beamter und Richter zu übertragen. § 18 BMinG weist nämlich in Abs. 1 bis 3 für ehemalige Beamte und Richter einerseits und in Abs. 4 für ehemalige Landesminister andererseits hinsichtlich Regelungsdichte und -inhalte deutliche Unterschiede auf, so dass eine ebenfalls zwischen diesen beiden Gruppen differenzierende Ruhensregelung in § 20 Abs. 1 BMinG systemgerecht erscheint.

Das Bundesministergesetz trifft in § 18 Abs. 1 und 2 BMinG zunächst für Beamte und Richter des Bundes die statusrechtliche Regelung, dass sie mit der Ernennung zum Bundesminister aus ihrem früheren Amt ausscheiden und Rechte und Pflichten aus ihrem Dienstverhältnis ruhen und dass sie nach Beendigung des Amtsverhältnisses als Mitglied der Bundesregierung - wenn ihnen binnen drei Monaten kein anderes Amt übertragen wird - aus ihrem früheren Dienstverhältnis als Beamter oder Richter in den Ruhestand treten und Ruhegehalt erhalten. Ergänzend wird für die Berechnung dieses Ruhegehalts in Abs. 2 bestimmt, dass die Amtszeit als Mitglied der Bundesregierung den früher erworbenen Versorgungsanspruch erhöht. In Abs. 3 werden diese in erster Linie statusrechtlichen Regelungen auf ehemalige Beamte und Richter eines Landes, einer Gemeinde (Gemeindeverbandes) oder einer sonstigen Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, die aus ihrem Dienstverhältnis zu Mitgliedern der Bundesregierung ernannt worden sind, entsprechend übertragen und zusätzlich die Übernahme des Ruhegehalts auf den Bund geregelt. Dadurch werden die unmittelbar mit der Ernennung zum Bundesminister und mit der Beendigung dieses Amtsverhältnisses verknüpften statusrechtlichen und versorgungsrechtlichen Folgen für alle Beamten und Richter einheitlich geregelt.

Demgegenüber beschränkt sich der Regelungsinhalt des § 18 Abs. 4 BMinG für ehemalige Mitglieder einer Landesregierung allein auf die Übernahme eines Versorgungsanspruchs durch den Bund. Die statusrechtliche Folge „der Übernahme des Amtes als Mitglied der Bundesregierung“ in Form des Ausscheidens aus der Landesregierung und das Entstehen eines Versorgungsanspruchs aus dem früheren Amtsverhältnis werden in dieser Sondervorschrift für ehemalige Landesminister nicht geregelt, sondern für die Versorgungsübernahme durch den Bund vorausgesetzt. Die status- und versorgungsrechtlichen Folgen der Übernahme des Amtes als Mitglied der Bundesregierung werden damit für ehemalige Mitglieder einer Landesregierung als bereits geregelt vorausgesetzt bzw. dem jeweiligen Bundesland zur Regelung überlassen.

Diese Differenzierung zwischen allen ehemaligen Beamten und Richtern einerseits und ehemaligen Mitgliedern einer Landesregierung andererseits kommt auch in der Entstehungsgeschichte des Bundesministergesetzes deutlich zum Ausdruck. In der allgemeinen Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf eines Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) vom 30. Juni 1952, das am 17. Juni 1953 verkündet wurde (BGBl. I S. 407) und in den hier fraglichen Vorschriften des § 18 und des § 20 Abs. 1 BMinG der derzeitig gültigen Fassung entspricht, ist ausgeführt, der Entwurf gehe „von dem Gedanken aus, das gesamte für das Amtsverhältnis der Mitglieder der Bundesregierung maßgebende Recht zusammenzufassen“, weil es zur Zeit insoweit an einer gesetzlichen Regelung fehle. Im Reichsbeamtengesetz von 1873 seien die Mitglieder der Reichsregierung noch als Beamte behandelt worden. Erst 1930 sei ein Reichsministergesetz zustande gekommen, „das die Minister aus der Sphäre des Beamtenrechts heraushob und ihre Rechtsverhältnisse unter Berücksichtigung ihrer staatsrechtlichen Stellung als vom Vertrauen des Parlaments abhängiger politischer Faktoren regelte. Das durch die Verleihung des Ministeramtes begründete öffentlich-rechtliche Verhältnis wurde als Amtsverhältnis eigener Art gestaltet, dessen Rechte, Pflichten und Grenzen im Gesetz festgelegt waren. Eine Anwendung beamtenrechtlicher Vorschriften war nur noch insoweit zulässig, als das Gesetz es ausdrücklich bestimmte“. Nachdem das Deutsche Beamtengesetz von 1937 besondere Vorschriften über die Rechtsverhältnisse der Reichsminister enthalten habe, die „der veränderten Stellung der Reichsminister im sog. Führerstaat Rechnung … trugen“, sei dieser Abschnitt des Deutschen Beamtengesetzes durch die „Umgestaltung der staatsrechtlichen Verhältnisse … beseitigt worden und kann auf die Mitglieder der Bundesregierung auch sinngemäß keine Anwendung finden“.

Weiter ist dort ausgeführt, eine Neuerung des vorliegenden Entwurfs gegenüber dem Reichsministergesetz liege vor allem in der vorgesehenen Ministerpension und darin, dass für Beamte, die Mitglieder der Bundesregierung würden, keine sofortige Versetzung in den Ruhestand, sondern zunächst ein Ruhen ihrer Beamtenrechte und -pflichten ausgesprochen werde. „Eine gleiche Regelung haben bereits einige Länder nach dem Zusammenbruch für die Landesminister getroffen“ (vgl. BT/Ds. I/3551 S. 6).

Offensichtlich im Hinblick darauf und/oder wegen der gesetzlich in § 4 BMinG geregelten Inkompatibilität von Landes- und Bundesministeramt ist die ursprünglich vorgesehene statusrechtliche Regelung in § 17 Abs. 4 Satz 1 BMinG, wonach das Amtsverhältnis eines Landesministers mit der Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung endet, weil ein Ruhen der Rechte und Pflichten mit der Natur dieses Amtsverhältnisses nicht vereinbar sei (vgl. BT/Ds. I/3551 S. 10 zu § 17 Abs. 4), in der endgültigen Fassung des § 18 Abs. 4 BMinG im oben dargestellten Sinne einer bloßen Voraussetzung des Versorgungsübergangs abgeändert worden.

Der Gesetzgeber des Bundesministergesetzes ist danach von zwei unterschiedlichen Regelungskreisen für die „Sphäre des Beamtenrechts“ einerseits und für die öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisse eigener Art der Regierungsmitglieder andererseits und davon ausgegangen, dass einige Länder für diese besonderen Amtsverhältnisse ihrer Landesminister bereits Regelungen getroffen hatten, an die das Bundesministergesetz anknüpfen und die es deshalb auch den anderen Bundesländern überlassen konnte.

Die auch ansonsten im Gesetz erkennbare Differenzierung zwischen diesen beiden Regelungskreisen - so wird etwa in § 15 Abs. 2 BMinG die vorausgegangene Zeit der Mitgliedschaft in einer Landesregierung, nicht aber die als Beamter oder Richter für das Ruhegehalt der Bundesminister zusätzlich als ruhegehaltsfähige Amtszeit berücksichtigt - spricht dagegen, den in § 20 Abs. 1 BMinG allein auf frühere Landesminister und damit auf einen dieser Regelungskreise bezogenen Verweis auf § 18 BMinG auf alle früheren Dienstverhältnisse als Beamter oder Richter und damit auch auf den anderen Regelungskreis verallgemeinernd zu übertragen.

Dagegen spricht weiterhin der andersartige Regelungsgegenstand beider Vorschriften. Während § 18 BMinG - wie oben bereits ausgeführt - die statusrechtlichen Folgen des unmittelbaren Übergangs in das oder aus dem Bundesministeramt regelt und dadurch dem Bezug zu dem „gesamten für das Amtsverhältnis der Mitglieder der Bundesregierung maßgebenden Recht“ Rechnung trägt (vgl. BT/Ds. I/3551 S. 6), betrifft § 20 Abs. 1 BMinG das Zusammentreffen von Bezügen aus diesem besonderen Amtsverhältnis als Mitglied der Bundesregierung mit früheren Versorgungsansprüchen, die allein wegen dieses Zusammentreffens Regelungsgegenstand des Bundesministergesetzes sind und deshalb nach dieser Systematik nicht selbst in Entstehung, Höhe oder Zuordnung einen Bezug zum Ministeramt haben müssen, also auch aus einem vorher beendeten Dienstverhältnis stammen können.

Dementsprechend erfasst auch die Vorschrift des § 19 BMinG über das Ruhen anderweitigen Einkommens bis zur Höhe der BMin-Bezüge uneingeschränkt eine „Verwendung im öffentlichen Dienst“, also unabhängig davon, ob diese beim Bund oder einem anderen Dienstherrn erfolgt.

Die aus der Verallgemeinerung des auf frühere Landesminister beschränkten Verweises auf § 18 Abs. 4 BMinG vom Verwaltungsgericht hergeleitete Einschränkung des Anwendungsbereichs der Ruhensregelung des § 20 Abs. 1 BMinG auf Fälle, „in denen der Bund … Träger der Versorgungsbezüge aus dem vorherigen Amt ist“, also „nur auf Ruhegehälter des Bundes“, um eine „Überversorgung durch den Bund zu vermeiden“ (vgl. Urteilsabdruck S. 8 f.), widerspricht auch Sinn und Zweck dieser Regelung und dem ebenfalls in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willen und führt zu sachwidrigen Ergebnissen.

In Übereinstimmung mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und mit der Regelung des § 54 BeamtVG werden nach § 20 Abs. 1 BMinG die „amtsangemessenen“ Versorgungsbezüge eines ehemaligen Bundesministers vorrangig aus diesem zuletzt innegehabten Amtsverhältnis bestimmt und werden frühere Versorgungsansprüche als nachrangig bis zur Höhe des BMin-Ruhegehalts zum Ruhen gebracht. Es werden also in erster Linie die Bezüge aus dem Amtsverhältnis als Mitglied der Bundesregierung gewährt und Ruhegehalt aus dem früheren Dienstverhältnis nur insoweit, als es diese Bezüge übersteigt (vgl. schon BT/Ds. I/3551 S. 10).

Den danach zugrunde gelegten allgemeinen beamtenrechtlichen Ruhens- und Anrechnungsregelungen liegt aber in allen ihren zeitlichen Ausgestaltungen der Gedanke zugrunde, eine „Doppelbelastung öffentlicher Mittel“ durch den Unterhalt eines Beamten zu vermeiden. Dabei geht es nicht nur um einen einzigen Versorgungsträger, es soll vielmehr eine doppelte Belastung der öffentlichen Hand unter dem Gesichtspunkt der Einheit öffentlicher Haushalte verhindert werden; aus welcher öffentlichen Kasse die entsprechende Alimentierung des Beamten fließt, ist deshalb ohne Bedeutung (vgl. schon BVerwG, Urteile vom 8. März 1961 - VI C 83.59 - BVerwGE 12 S. 102 f. = NJW 1962 S. 265, vom 15. Oktober 1965 - VI C 164.62 - BVerwGE 22 S. 225 [227] = DÖD 1966 S. 37 und vom 7. Februar 1968 - VI C 57.65 - BVerwGE 29 S. 118 [121] = DÖD 1968 S. 78 = juris Rdnr. 32; BVerfG, Beschluss vom 25. November 1980 - 2 BvL 7, 8, 9/76 - BVerfGE 55 S. 207 [238 f.] = NJW 1981 S. 971 = juris Rdnr. 107; Gerke/Schmidt a.a.O. Erl. 3 zu § 53 BeamtVG).

In Übereinstimmung damit hat die Bundesregierung in ihrer Begründung vom 29. März 1968 zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesministergesetzes zu § 20 BMinG ausgeführt (vgl. BT/Ds. V/2790 S. 6 zu Nr. 8):

„§ 20 ist neu gefaßt. Die Vorschrift konkretisiert den Grundsatz, daß aus öffentlichen Mitteln nicht mehrere Versorgungen nebeneinander gewährt werden.

Absatz 1 erfaßt jetzt alle Ruhegehälter und ruhegehaltsähnlichen Versorgungsbezüge, die einem Mitglied oder einem ehemaligen Mitglied der Bundesregierung aus einer früheren Beschäftigung bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn zustehen.“

Diesem gesetzgeberischen Anliegen würde es aber widersprechen, diese Ruhensregelung nur auf Ruhegehälter des Bundes zu beschränken, um eine Überversorgung allein durch den Bund zu vermeiden; dies würde auch zu Ergebnissen führen, die mit den hergebrachten beamtenrechtlichen Grundsätzen und dem Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar wären.

Nach der einschränkenden Auslegung des Verwaltungsgerichts müsste nämlich einem ehemaligen Beamten oder Richter eines anderen Dienstherrn, der - wie der Kläger - vor seiner Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung aus seinem früheren Amt ausgeschieden war, neben seinem BMin-Ruhegehalt auch sein Ruhegehalt aus dem früheren Dienstverhältnis in voller Höhe gezahlt werden, denn die Anrechnungsvorschrift des § 54 BeamtVG ist auf ein Zusammentreffen mit einem BMin-Ruhegehalt nicht anwendbar, weil eine Regierungstätigkeit keine „Verwendung im öffentlichen Dienst“ gemäß § 53 Abs. 8 BeamtVG darstellt. Es käme also gerade zu einer Doppelversorgung aus öffentlichen Mitteln durch die Gewährung mehrerer Versorgungen „nebeneinander“, die nach den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und nach dem Willen des Gesetzgebers des Bundesministergesetzes gerade vermieden werden soll.

Es ist auch kein sachlich-vernünftiger Grund dafür ersichtlich oder vom Verwaltungsgericht angeführt worden, warum alle zu Bundesministern ernannten Beamten oder Richter des Bundes unabhängig von der Unmittelbarkeit der Ernennung und nur die Beamten und Richter anderer Dienstherren, die unmittelbar aus ihrem früheren Amt ernannt worden sind, demgegenüber dadurch schlechter gestellt werden sollten, dass ihre frühren Versorgungsansprüche bis zur Höhe des BMin-Ruhegehaltes gemäß § 20 Abs. 1 BMinG ruhen, also nicht (zusätzlich) gewährt werden.

Es wäre weiterhin nicht begründbar, warum Einkommen aus einer Verwendung im öffentlichen Dienst bei einem anderen Dienstherrn als dem Bund gemäß § 19 BMinG neben BMin-Bezügen ruhen, ein gegen diesen anderen Dienstherrn gerichteter Versorgungsanspruch aus einem solchen Dienstverhältnis wegen der Nichtanwendbarkeit des § 20 Abs. 1 BMinG aber in voller Höhe zusätzlich gezahlt werden sollte.

Entgegen der schon im Verwaltungsverfahren vertretenen Ansicht des Klägers lässt sich eine derartige Besserstellung der vor ihrer Ernennung zum Bundesminister aus ihrem früheren Amt ausgeschiedenen Beamten und Richter anderer Dienstherren nicht mit einer fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Anordnung des Ruhens eines früheren Versorgungsanspruchs gegenüber einem anderen Dienstherren rechtfertigen.

Dem Bundesgesetzgeber stand wegen des Zusammentreffens dieser Versorgungsbezüge mit den BMin-Bezügen und des sich daraus ergebenden zwingenden Sachzusammenhangs auch für diesen Regelungsteil eine Annex-Kompetenz im Rahmen seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 73 Nr. 8 des Grundgesetzes i.d.F. bis zum Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) zu, von der er ausweislich der oben auf Seite 18 zitierten Gesetzesmaterialien auch Gebrauch machen wollte.

Das Bundesministergesetz wird nach nahezu einhelliger Auffassung insgesamt der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 8 GG für „die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen“ zugeordnet. Diese Kompetenznorm stelle nicht auf den „öffentlichen Dienst“ und damit auf die Voraussetzungen der Eingliederung in die Organisation des Dienstherren und der Dauerhaftigkeit der Dienstleistung ab, sondern nur auf den „Dienst des Bundes“, so dass dem dadurch erweiterten Anwendungsbereich u.a. auch die Mitglieder der Bundesregierung mit allen ihr gesamtes Dienstrecht umfassenden Regelungen einschließlich über ihre Besoldung und Versorgung unterfielen (vgl. u.a. Heintzen, in v. Mangoldt/Klein, GG, 5. Aufl. 2005, Rdnrn. 80 f zu Art. 73; Kunig, in von Münch/Kunig, GG, 4./5. Aufl. 2003, Rdnrn. 33 f. zu Art. 73 jeweils m.w.N.), während teilweise vertreten wurde, neben ihren der Nr. 8 zuzuordnenden „Rechtsverhältnissen“ fielen das „übrige sie betreffende Dienstrecht und das Recht, das die noch nicht zur Regierung Gehörenden betreffen mag, … in die natürliche Zuständigkeit des Bundes“ (vgl. Pestalozza, in v. Mangoldt/Klein/Pestalozza, GG, 3. Aufl. 1996, Rdnr. 507 zur Art. 73).

Auf der Grundlage dieser Gesetzgebungskompetenz ist das Bundesministergesetz 1953 erlassen worden, weil es an einer gesetzlichen Regelung für die öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnisse eigener Art der Mitglieder der Bundesregierung fehlte und das gesamte für ihr Amtsverhältnis maßgebende Recht in einem Gesetz zusammengefasst werden sollte (vgl. Begründung der Bundesregierung, BT/Ds. I/3551 S. 6). Eine solche umfassende, in sich schlüssige und sachgerechte Gesamtregelung erforderte aber, dass auch die Schnittstellen und die gegenseitigen Auswirkungen zwischen den besonderen Amtsverhältnissen der Mitglieder der Bundesregierung und ihren (früheren) Dienstverhältnissen als Beamte oder Richter erfasst wurden, und zwar - wie aus den obigen Beispielen ersichtlich - aus Gründen der Gleichbehandlung und der angestrebten Vereinheitlichung nicht nur hinsichtlich der Dienstverhältnisse beim Bund, sondern auch bei allen anderen öffentlich-rechtlichen Dienstherren. Wegen dieses zwingenden und unmittelbaren Sachzusammenhangs sind etwa die statusrechtlichen Regelungen in § 18 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 und 2 BMinG, die besoldungsrechtliche Ruhensregelung in § 19 BMinG und eben auch die versorgungsrechtliche Ruhensregelung in § 20 Abs. 1 BMinG auch insoweit von Art. 73 Nr. 8 GG gedeckt, als sie sich (auch) auf Dienstverhältnisse zu anderen Dienstherren als dem Bund und sich daraus ergebende Besoldung- und Versorgungsansprüche gegen diese anderen Dienstherren erstrecken (ähnlich: Pestalozza a.a.O. Rdnr. 93 zu Art. 74 a). Eine Vereinheitlichung der Schnittstellen-Regelungen mit den Amtsverhältnissen der Landesminister war demgegenüber nicht geboten, weil diese in einem nicht dem Beamtenrecht zuzuordnenden öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis eigener Art stehen und einige Länder insoweit bereits eigene Regelungen erlassen hatten.

Abgesehen davon könnte die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die hier fraglichen besoldungs- und versorgungsrechtlichen Regelungen des Bundesministergesetzes in Bezug auf Beamte oder Richter der Länder, Kommunen und anderer Dienstherren jedenfalls auch auf die 1971 eingeführte konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 a GG gestützt werden.

Diese Gesetzgebungskompetenz wurde durch das Achtundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 74 a GG) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206) eingeführt, um die bis dahin eingetretene Zersplitterung des Besoldungsgefüges zwischen Bund und Ländern und insbesondere zwischen den Bundesländern durch eine vereinheitlichende Bundesgesetzgebung zu beseitigen. Gleichzeitig erging deshalb das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (1. BesVNG) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208 ff.). Dadurch trat die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG ein, wonach im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur haben, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, denn der Bundesgesetzgeber hatte mit diesem ersten Besoldungsvereinheitlichungsgesetz begonnen, von seinem Recht zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung der (Bundes- und) Landesbeamten umfassend Gebrauch zu machen, so dass die Länder von der Gesetzgebung im Gesamtbereich dieser Materie ausgeschlossen wurden (vgl. BVerfG, Urteil vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/71 - BVerfGE 34 S. 9 [28 f.]). Im nahen zeitlichen Zusammenhang zu diesen beiden, der Vereinheitlichung des Beamtenbesoldungs- und -versorgungsrechts dienenden Gesetzen erging etwa vier Monate später aufgrund des Gesetzentwurfs der Bundesregierung vom 29. März 1968 das Gesetz zur Änderung des Bundesministergesetzes vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1164), das - wie oben bereits ausgeführt - in § 20 BMinG den Grundsatz konkretisieren sollte, dass aus öffentlichen Mitteln nicht mehrere Versorgungen nebeneinander gewährt werden, und deshalb „alle Ruhegehälter“, die einem Mitglied oder einem ehemaligen Mitglied der Bundesregierung aus einer früheren Beschäftigung bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherren zustehen, erfassen sollte. Aus diesem Vereinheitlichungswillen des Bundesgesetzgebers lässt sich entnehmen, dass er jedenfalls unter Inanspruchnahme der ihm nunmehr zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit auch für versorgungsrechtliche Regelungen in Bezug auf frühere Beamte oder Richter anderer Dienstherren in § 20 Abs. 1 BMinG eine umfassende, also auch die nicht vom Bund übernommenen Versorgungsansprüche einbeziehende Ruhensregelung treffen wollte. Dementsprechend hat er in dem später erlassenen Beamtenversorgungsgesetz vom 24. August 1976 durch die Fassung des § 53 Abs. 8 BeamtVG eine Regelung über das Zusammentreffen von beamtenrechtlichen Besoldungs- und Versorgungsansprüchen mit BMin-Bezügen nicht mehr getroffen und auch nicht treffen können, weil Minister keine „Angehörigen des öffentlichen Dienstes“ im Sinne des Art. 74 a Abs. 1 GG sind und die Rechtsverhältnisse der Bundesminister dieser Kompetenzzuweisung wegen der dort ausgesprochenen Spezialität der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gemäß Art. 73 Nr. 8 GG nicht unterfallen.

Dadurch könnte eine Doppelbelastung öffentlicher Mittel, die sich aus der verwaltungsgerichtlichen Anwendungsbeschränkung des § 20 Abs. 1 BMinG durch gegen andere Dienstherren gerichtete Versorgungsansprüche früherer Beamter oder Richter ergäbe, nicht durch eine beamtenversorgungsrechtliche Anrechnungs- oder Ruhensregelung vermieden werden, wie dies etwa für nicht übergegangene Versorgungsansprüche früherer hessischer Landesminister gemäß § 9 Abs. 4 des Gesetzes über die Bezüge der Mitglieder der Landesregierung vom 27. Juli 1993 (GVBl. I S. 339) - LRegBezügeG - der Fall ist.

Der Heranziehung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für besoldungs- und versorgungsrechtliche Regelungsteile im Bundesministergesetz steht auch nicht entgegen, dass gemäß Art. 74 a Abs. 2 GG Bundesgesetze nach Abs. 1 dieser Vorschrift der Zustimmung des Bundesrates bedürfen und das Änderungsgesetz zum Bundesministergesetz vom 27. Juli 1971 nicht mit der ausdrücklichen Zustimmung des Bundesrates ergangen ist.

Da die Vorschrift des Art. 74 a Abs. 2 GG erkennbar auf ein in der Hauptmaterie die Besoldung und Versorgung regelndes Gesetz zielt (vgl. Pestalozza a.a.O. Rdnr. 93 zu Art. 74 a) und angesichts des auch in Abs. 3 dieser Vorschrift zum Ausdruck kommenden Zwecks der Zustimmungsbedürftigkeit, Länderinteressen zu wahren und Abweichungen zugunsten des Bundes zu erschweren, ist schon fraglich, ob überhaupt eine Zustimmungsbedürftigkeit für diese die Länderbegünstigenden und der Vereinheitlichung dienenden Annex-Regelungen angenommen werden kann.

Jedenfalls ist aber wegen der besonderen Umstände des Zustandekommens des Änderungsgesetzes zum Bundesministergesetz vom 27. Juli 1971 der vom Bundesrat in seiner Sitzung am 9. Juli 1971 gefasste Beschluss, einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG auf Einberufung des Vermittlungsausschusses nicht zu stellen, in eine Zustimmung des Bundesrates zu diesem Gesetz umzudeuten. Der enge zeitliche Zusammenhang mit den mit seiner Zustimmung ergangenen Gesetzen vom 18. März 1971 über die Einfügung des Art. 74 a GG und die Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern und der Umstand, dass der Bundesrat den Beschluss vom 9. Juli 1971 ohne jede Aussprache zu einer Vielzahl von vorgelegten Gesetzen gefasst hat, lassen eindeutig erkennen, dass er mit diesem gerade der Vereinheitlichung dienenden Änderungsgesetz zum Bundesministergesetz einverstanden war und sein Zustandekommen wollte (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 - BVerfGE 8 S. 274 [296 f.] und vom 24. Februar 1970 - 2 BvL 12/69, 2 BvR 665/65, 26/66 und 467/68 - BVerfGE 28 S. 66 [80 ff.]; a.A. Kokott, BK zum GG, Stand: August 2009, Rdnr. 12 zu Art. 78; Bryde, in von Münch/Kunig a.a.O., Rdnr. 3 zu Art. 78).

Schließlich ist die Ruhensvorschrift des § 20 Abs. 1 BMinG entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil sich bei ihrer Anwendung frühere Dienstzeiten eines Mitglieds der Bundesregierung als Beamter oder Richter versorgungsrechtlich nicht mehr auswirken. Es erscheint nicht sachwidrig und hält sich im Rahmen des dem Gesetzgeber bei der Konkretisierung der amtsangemessenen Alimentation zustehenden weiten Gestaltungsspielraums, dass er neben einem in voller Höhe gewährten BMin-Ruhegehalt frühere Versorgungsansprüche von Beamten oder Richtern zum Ruhen bringt und die darin berücksichtigten ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten damit versorgungsrechtlich unberücksichtigt bleiben. Es kann nämlich pauschalierend davon ausgegangen werden, dass das gemäß § 15 Abs. 1 BMinG erst nach vier Jahren Mitgliedschaft in der Bundesregierung gewährte BMin-Ruhegehalt - auch etwa unter Einbeziehung vorangegangener Amtszeiten als Mitglied einer Landesregierung gemäß § 15 Abs. 2 BMinG - eine solche Höhe erreicht, dass vorangegangene ruhegehaltsfähige Dienstzeiten als Beamter oder Richter nicht mehr ins Gewicht fallen; andernfalls wirken sie sich zusätzlich dadurch aus, dass die aus diesen früheren Dienstzeiten resultierenden Versorgungsbezüge nur bis zur Höhe des BMin-Ruhegehalts ruhen, also für den Fall, dass sie darüber hinausgehen, insoweit auch gezahlt werden. Im Fall des Klägers kommt hinzu, dass sein gemäß § 20 Abs. 1 BMinG ruhendes OB-Ruhegehalt im Rahmen der Anrechnungsvorschrift für sein Ruhegehalt aus seiner Amtszeit als Ministerpräsident gemäß § 9 Abs. 4 LRegBezügeG nicht berücksichtigt werden kann und ihm deshalb zusätzlich zu seinem BMin-Ruhegehalt die Differenz zu dem nach dieser Vorschrift ermittelten Höchstbetrag, der sich gemäß § 5 Abs. 5 LRegBezügeG durch Berücksichtigung seiner Amtszeiten als Bundesminister erhöht, vom beigeladenen Land gewährt wird.

Wenn dagegen die zeitlichen Voraussetzungen für ein BMin-Ruhegehalt nicht erfüllt sind, werden die Amtszeiten als Mitglied der Bundesregierung jedenfalls in die Berechnung des dann gewährten früheren Versorgungsbezuges neben den bisherigen ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten gemäß § 18 Abs. 2 und Abs. 3 BMinG bzw. gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG erhöhend einbezogen. Es liegt deshalb eine sachlich vertretbare, jedenfalls nicht willkürliche und damit nicht verfassungswidrige Gesamtregelung vor, auch wenn sie in besonderen Fallgestaltungen oder bei Grenzfällen im Einzelnen zu Benachteiligungen und nicht immer ganz konsequenten Ergebnissen führen mag (vgl. schon BVerfG, Urteil vom 8. März 1981 - VI C 83.59 - BVerfGE 12 S. 102 [104]).

Da nach alledem auf die Berufung der Beklagten die Klage unter Abänderung des angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Urteils abzuweisen ist, hat der Kläger als letztlich Unterlegener gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die gesamten Verfahrenskosten zu tragen.

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er keinen Antrag gestellt und sich damit nicht dem Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten und über die Abwendungsbefugnis des Klägers ergeben sich aus § 167 Abs. 2 VwGO und § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die Auslegung des § 20 Abs. 1 BMinG der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung verleiht. Eine die hier maßgeblichen Fragen auslösende Fallgestaltung erscheint auch in Zukunft durchaus möglich, dass nämlich ein aus seinem früheren Dienstverhältnis zu einem Lande, einer Kommune oder einem sonstigen öffentlich-rechtlichen Dienstherren bereits ausgeschiedener Beamter oder Richter zum Mitglied der Bundesregierung ernannt wird.

Beschluss

Der Streitwert wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht für beide Instanzen auf je 152.275,44 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG und folgt der Begründung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung dahin, dass der Streitwert in Höhe des zweifachen Jahresbetrages des bisher festgesetzten monatlichen OB-Ruhensbetrages festgesetzt wird, wobei angesichts des eigentlichen Klagebegehrens keine den Bescheidungsantrag berücksichtigende Kürzung um ein Viertel erfolgt.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 66 Abs. 3 Satz 3 und § 68 Abs. 1 Satz 5 GKG unanfechtbar.