Normenkette

PersVG LSA § 66 Nr. 2 PersVG LSA § 71 I PersVG LSA § 61 III BGB § 133 BGB § 157

Vorinstanz

VG Magdeburg; 22.02.2005; 11 A 27/04

Leitsatz

Art und Umfang einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme bestimmen sich in erster Linie nach den Erklärungen, die die Dienststelle hierzu abgibt. Das Gewollte ist nach den Auslegungsgrundsätzen der §§ 133, 157 BGB zu ermitteln.

Ist eine Maßnahme (hier: Zulassung zum Aufstieg) auf die Beschäftigten der Obersten Dienstbehörde beschränkt, so ist nur der örtliche Personalrat (Hauspersonalrat) zu beteiligen, nicht aber die Stufenvertretung.

OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT

Tenor

Aktenz.: 5 L 5/05

Datum: 29.07.2005

Gründe

I.

Der Antragsteller, A. beim Beteiligten, begehrt die Klärung seines Mitbestimmungsrechts bei der Zulassung zum Aufstieg gem. § 66 Nr. 2 PersVG LSA.

Der Beteiligte informierte mit Datum vom 6. September 2004 im Intranet des Kultusministeriums wie folgt: "Im Kultusministerium des Landes Sachsen-Anhalt ist beabsichtigt, ein Verfahren für den Aufstieg vom gehobenen in den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst durchzuführen...".

Im Folgenden werden die Zulassungsvoraussetzungen nach der Verordnung über den Aufstieg in die Laufbahn des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes (AufsthallgD-VO v. 21.1.2000 wiedergegeben und Interessenten zur Bewerbung bis zum 8. Oktober 2004 im Referat 12 aufgefordert.

Mit Schreiben an den Beteiligten vom 14. September 2004 bat der Antragsteller um Information über seine Beteiligung, "da die Aufstiegsmöglichkeit sicherlich allen Beamtinnen und Beamten des Geschäftsbereichs offen stehe." Der Beteiligte erwiderte mit Schreiben vom 7. Oktober 2004, die Ausschreibung vom 6. September 2004 richte sich nur an Beamtinnen und Beamte des Kultusministeriums, nicht an solche des Geschäftsbereichs. Zu beteiligen sei daher der Örtliche Personalrat, nicht der Antragsteller. Mit weiterem Schreiben vom 18. Oktober 2004 teilte er mit, man habe im nachgeordneten Geschäftsbereich lediglich angefragt, ob und inwieweit dort Bedienstete des gehobenen Dienstes vorhanden seien, die die Voraussetzungen für die Zulassung zum Aufstieg erfüllten. Dies sei lediglich bei sechs Bediensteten der Fall gewesen, bei denen es sich um Bewährungsbewerber gehandelt habe. Von diesen hätten drei bereits das 45. Lebensjahr überschritten, so dass hier das Verfahren gem. § 28 Abs. 1 Satz 3 der Laufbahnverordnung zu durchlaufen wäre. Ein Bedarf für die Durchführung von Aufstiegsverfahren werde nicht gesehen. Nach Mitteilung der ............ -Universität ließen die stellenmäßigen Gegebenheiten dort derzeit keinen Aufstieg zu. Im Bereich des LISA und des LfDH sei lediglich ein Beamter im gehobenen Dienst vorhanden. Ein Interesse am Aufstieg sei von dort nicht bekundet worden.

In seiner Sitzung vom 20. Oktober 2004 beschloss der Antragsteller die Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens. Am 2. Dezember 2004 hat er den vorliegenden, auf die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts gerichteten Antrag gestell. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, ihm stehe ein Mitbestimmungsrecht gem. § 66 Nr. 2 PersVG LSA zu. Der Beteiligte treffe gem. § 14 Abs. 2 Laufbahnverordnung als oberste Dienstbehörde für alle Bediensteten seines Geschäftsbereichs die Entscheidung über die Zulassung zum Aufstieg. Entsprechend richte sich auch die Ausschreibung vom 6. September 2004 an alle Bediensteten des Geschäftsbereichs. Eine ausdrückliche Beschränkung auf die Bediensteten des Ministeriums enthalte die Ausschreibung nicht. Auf die Erstreckung auf den Geschäftsbereich lasse auch die Abfrage bei nachgeordneten Dienststellen und die Ermittlung des Bedarfs schließen.

Der Beteiligte hat im Wesentlichen vorgetragen, die Ausschreibung vom 6. September 2004 betreffe nur die Bediensteten des Kultusministeriums. Sie sei auch nur dort bekannt gemacht worden.

Das Verwaltungsgericht hat den Feststellungsantrag mit Beschluss vom 22. Februar 2005 abgelehnt und ausgeführt, die Stufenvertretung sei nur dann zu beteiligen, wenn die beabsichtigte Maßnahme den gesamten Geschäftsbereich betreffe. Hingegen sei der Örtliche Personalrat zu beteiligen, wenn die Entscheidung auf den örtlichen Bereich des Hauses beschränkt sei. Letzteres sei hier der Fall, wie sich bereits aus dem Wortlaut der Ausschreibung vom 6. September 2004 ergebe.

Gegen diesen ihm am 16. März 2005 zugestellten Beschluss richtet sich die am 18. April 2005 eingegangene Beschwerde des Antragstellers. Er trägt vor, für seine Beteiligung als Stufenvertretung komme es nicht darauf an, ob von der konkreten Entscheidung lediglich Beamte des Kultusministeriums betroffen seien. Aus Art. 3 Abs. 1 GG folge, dass alle Beamten des Geschäftsbereichs Anspruch auf gleichen Zugang zum Aufstiegsverfahren hätten. Eine rechtliche Differenzierung nach Dienststellen sei unzulässig. Auch fordere die Ausschreibung, was das Verwaltungsgericht übersehen habe, gerade keine Vortätigkeit im Kultusministerium. Der Wortlaut der Ausschreibung sei auch nicht auf das Kultusministerium beschränkt. Der Beteiligte verwende im letzteren Fall die Formulierung "Hausinterne Stellenausschreibung". Auch hätten ungeachtet der Form der Bekanntgabe alle Bediensteten des Geschäftsbereichs von der Ausschreibung Kenntnis nehmen können. Seine - des Antragstellers - Zuständigkeit folge schließlich auch aus einer an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierten Auslegung. Er habe gem. § 57 Abs. 1 Nr. 2 PersVG LSA darüber zu wachen, dass keine Bediensteten benachteiligt würden. Dies sei ihm nicht möglich, wenn er in Entscheidungen, die dem Grunde nach alle Bediensteten beträfen, nicht einbezogen werde.

Der Antragsteller beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Magdeburg - Fachkammer für Landespersonalvertretungsrecht - vom 22. Februar 2005 festzustellen, dass der Beteiligte sein Mitbestimmungsrecht im Zusammenhang mit der Zulassung von zwei Bewerbern aus dem Kultusministerium zum Aufstieg verletzt hat

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen erster Instanz.

Wegen des weiteren Sachverhalts wird ergänzend auf das Vorbringen der Beteiligten Bezug genommen.

II.

Die gem. § 78 Abs. 2 PersVG LSA i. V. m. § 87 Abs. 1 ArbGG zulässige Beschwerde ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Feststellungsantrag zu Recht abgelehnt.

Der Senat bezieht den in der Antragsschrift vom 2. Dezember 2004 formulierten Antrag unter Berücksichtigung der Antragsbegründung auf eine Beteiligung des Antragstellers in Form der Mitbestimmung gem. § 66 Nr. 2 PersVG LSA. Der so verstandene Antrag des Antragstellers als der bei der obersten Dienstbehörde gebildeten Stufenvertretung muss sich an der Kompetenzzuweisung für die Stufenvertretung gem. § 71 Abs. 1 PersVG LSA messen lassen. Danach ist an der Maßnahme "Zulassung zum Aufstieg" in den höheren allgemeinen Verwaltungsdienst nicht der Antragsteller, sondern der Örtliche Personalrat (Hauspersonalrat) zu beteiligen.

§ 71 Abs. 1 PersVG LSA bestimmt, dass in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, an Stelle der Personalräte die bei der zuständigen Dienststelle gebildeten Stufenvertretungen zu beteiligen sind. Die Formulierung des Gesetzes orientiert sich an dem traditionellen hierarchischen Behördenaufbau, der sich auch in der Stufenfolge der Personalvertretungen widerspiegelt. Das Gesetz beantwortet unmittelbar die Frage, welche Personalvertretung zu beteiligen ist, wenn über beteiligungspflichtige Maßnahmen nicht in der örtlichen Dienststelle, sondern in einer übergeordneten Dienststelle entschieden wird. In dieser Konstellation, die als Regelfall des § 71 Abs. 1 PersVG LSA bezeichnet werden kann, weist das Gesetz die personalvertretungsrechtlichen Aufgaben der Stufenvertretung zu. Der Örtliche Personalrat (Hauspersonalrat) ist nur intern nach Maßgabe des § 71 Abs. 2 PersVG LSA zu hören. Dem Gesetz lässt sich im Umkehrschluss aber auch eine Aussage zur Verfahrensweise bei Entscheidungen auf der Ebene der übergeordneten Dienststelle entnehmen. In dieser Fallgruppe bleibt die Dienststelle zur Entscheidung befugt, weshalb nicht die Stufenvertretung, sondern der Örtliche Personalrat zu beteiligen ist.

Als problematisch erweist sich hiernach die Beteiligungsform nur, wenn die übergeordnete Dienststelle eine gemeinsame Maßnahme beabsichtigt, die nicht nur das eigene Haus, sondern auch den nachgeordneten Geschäftsbereich betrifft. In dieser Konstellation sind die nachgeordneten Dienststellen i. S. des § 71 Abs. 1 PersVG LSA nicht zur Entscheidung befugt. Für die übergeordnete Behöre selbst ist diese Entscheidungsbefugnis hingegen gegeben. Die Behandlung dieser Fallgruppe ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung indes bereits geklärt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu mit Hinweis auf die übergreifende wahlrechtliche Legitimationsgrundlage der Stufenvertretung entschieden, dass diese, und nur diese zu beteiligen ist (BVerwG, Beschl. v. 13.9.2002 - 6 P 4.02 -, PersR 2002, 515; ebenso zum Gesamtpersonalrat Urt. v. 20.8.2003 - 6 C 5.03 -, PersV 2004, 52). Ebenso bestätigt diese Rechtsprechung allerdings, dass es bei der Beteiligung des Örtlichen Personalrats (Hauspersonalrat) bleibt, wenn die Maßnahme nur die Beschäftigten der übergeordneten Behörde und nicht zugleich auch die von nachgeordneten Behörden betrifft. Eine andere rechtliche Beurteilung ist auch nicht deshalb veranlasst, weil der Beteiligte nach Laufbahnrecht über die Zulassung zum Aufstieg als oberste Dienstbehörde entscheidet und nicht als Behördenleiter des Ministeriums, der er auch ist. Die Befugnis allein, als oberste Dienstbehörde auch eine Entscheidung für den nachgeordneten Geschäftsbereich zu treffen, löst noch keine Beteiligungspflicht der Stufenvertretung aus, wenn im konkreten Fall von dieser Befugnis nur für die Beschäftigten im Ministerium Gebrauch gemacht wird.

Soweit der Antragsteller aus der Fassung der Personal-Information vom 6. September 2004 und der Bindung des Dienstherrn an den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG schließen will, dass hier eine gemeinsame Angelegenheit vorliege, ist dem nicht zu folgen.

Der Antragsteller geht - soweit erkennbar - davon aus, dass bereits die Vorauswahl der Aufstiegskandidaten gemäß Personal-Information vom 6. September 2004 als mitbestimmungspflichtige Maßnahme i. S. des § 66 Nr. 2 PersVG LSA zu qualifizieren sei. Das ist nicht zweifelsfrei, denn die Zulassung zum Aufstieg im technischen Sinne setzt erst nach dem erfolgreichen Verfahren vor der Auswahlkommission ein, die ihrerseits lediglich eine Stellungnahme abgibt, vgl. § 3 Abs. 5 AufsthallgD-VO. Für die Mitbestimmungspflicht kann allerdings sprechen, dass bereits der Vorauswahl für das Verfahren vor der Auswahlkommission eine richtungweisende Bedeutung zukommt. Dies legt es nahe, sie in den mitbestimmungspflichtigen Tatbestand einzubeziehen.

Der Senat kann das aber letztlich offen lassen, denn nach Mitteilung des Beteiligten in der Anhörung vom 29. Juli 2005 sind inzwischen zwei Bewerber zum Aufstieg zugelassen worden. Der Antragsteller hat auch sein Feststellungsbegehren entsprechend umgestellt. Ist somit ein mitbestimmungspflichtiger Tatbestand gegeben, steht der begehrten Feststellung aber entgegen, dass die Maßnahme ihre Wirkung nur für Bedienstete des Ministeriums entfaltet und auch keine weiteren Maßnahmen im nachgeordneten Geschäftsbereich beabsichtigt sind. Diese sachliche Beschränkung löst die Beteiligungspflicht des Örtlichen Personalrats (Hauspersonalrat) aus, nicht aber die des Antragstellers.

Welchen Inhalt die mitbestimmungspflichtige Maßnahme haben soll, ergibt sich in erster Linie aus den Erklärungen, die die Dienststelle hierzu abgibt. Lässt der Wortlaut der Erklärung Zweifel am Gewollten, ist in Anlehnung an die Rechtssystematik des Bürgerlichen Gesetzbuches durch Auslegung der wirkliche Wille zu erforschen, § 133 BGB. Welche Auslegungsgrundsätze zur Anwendung gelangen, hängt von der Art der Erklärung ab (vgl. Übersicht bei Palandt, BGB, 59. Aufl., § 133 Rdnr. 8, 13). Wendet sich die Erklärung an andere, hier gemäß Personal-Information vom 6. September 2004 an Interessenten für den laufbahnrechtlichen Aufstieg, kommt es auf den objektiven Empfängerhorizont an, d. h. die Erklärung ist so auszulegen, wie der Empfänger sie nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen durfte (§ 157 BGB).

Hiervon ausgehend bezieht sich die Personal-Information vom 6. September 2004 allein auf die Bediensteten des Kultusministeriums. Diese Beschränkung folgt bereits aus der einleitenden Formulierung "Im Kultusministerium...". Hätte man auch den nachgeordneten Geschäftsbereich ansprechen wollen, hätte dies in einer entsprechenden allgemeingehaltenen Wortwahl seinen Ausdruck finden müssen, etwa durch die Verwendung des Relativpronomens "Das Kultusministerium..." statt der räumlichen Präposition "Im Kultusministerium...". Im Rahmen der Auslegung bestehen aber auch keine Hinderungsgründe, zum besseren Verständnis der Personal-Information vom 6. September 2004 auch die weiteren Erklärungen des Beteiligten, insbesondere die gegenüber dem Antragsteller heranzuziehen. Insoweit werden etwa verbleibende Zweifel durch die Schreiben des Beteiligten an den Antragsteller vom 7. Oktober 2004 und vom 18. Oktober 2004 (Beiakte A) vollends beseitigt. Der Beteiligte stellt in diesem Schreiben ausdrücklich klar, dass die Ausschreibung vom 6. September 2004 sich nicht an die Beamtinnen und Beamten des Geschäftsbereichs richtet.

Der für das Mitbestimmungsverfahren maßgebliche Inhalt der beabsichtigten Maßnahme steht damit zweifelsfrei fest. Ob der Beteiligte die Beschränkung auf die Bediensteten im Ministerium auch mit einer anderen Wortwahl ("Hausinterne Ausschreibung") hätte zum Ausdruck bringen können, ist hierfür ebenso unerheblich wie die Frage, ob die Beschränkung mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG rechtmäßig ist. Denn das Mitbestimmungsrecht knüpft nicht an eine hypothetische, rechtmäßige Maßnahme an, sondern an die tatsächlich beabsichtigte Maßnahme, vgl. § 61 Abs. 3 PersVG LSA. Soweit Bedenken gegen deren Rechtmäßigkeit bestehen, ist dies im Stufenverfahren abzuklären.

Der Senat sieht auch keine Anhaltspunkte, dass der Beteiligte den Laufbahnaufstieg entgegen seiner erklärten Absicht tatsächlich auch für Bedienstete des nachgeordneten Geschäftsbereichs eröffnen will. Eine solche Verfahrensweise wäre nicht frei von Widersinn. Sie findet entgegen den Darlegungen der Beschwerde aber auch im bisherigen Vorgehen des Beteiligten keine Stütze. Der Beteiligte hat vielmehr nachvollziehbar und glaubhaft dargelegt, dass man im nachgeordneten Geschäftsbereich lediglich den Bestand an Bediensteten ermittelt hat, der formal für den Aufstieg in Betracht kommt. Auf eine Ausdehnung der Ausschreibung hat man indes verzichtet, weil man angesichts der geringen Zahl dieser Bediensteten und der Stellensituation im nachgeordneten Geschäftsbereich keinen Bedarf erkennen konnte. Im nachgeordneten Geschäftsbereich hat es somit allenfalls vorbereitende Handlungen gegeben, die mit dem mitbestimmungspflichtigen Tatbestand des § 66 Nr. 2 PersVG LSA nicht gleichgesetzt werden können.

Zu Unrecht sucht der Antragsteller sein Mitbestimmungsrecht auch mit seinen allgemeinen Wächteraufgaben aus § 57 Abs. 1 Nr. 2 PersVG LSA zu begründen. Zwar trifft es zu, dass der Beteiligte unberechtigte Benachteiligungen des nachgeordneten Geschäftsbereichs wirksamer mit einem eigenen Mitbestimmungsrecht verhindern könnte. Das Personalvertretungsgesetz des Landes hat dem in dieser Form aber nicht Rechnung getragen. Die Mitbestimmung knüpft in der geltenden Gesetzessystematik daran an, dass die Dienststelle Bedienstete zum Aufstieg zulassen will, nicht aber daran, dass sie andere Bedienstete davon ausschließen will. Will der Antragsteller hier Abhilfe schaffen, ist er auf sein Initiativrecht aus § 61 Abs. 4 PersVG LSA beschränkt. Das Verwaltungsgericht hat hierauf zutreffend hingewiesen.

Einer Kostenentscheidung bedarf es im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren mangels prozessualer Kostentragungspflichten nicht. Eine Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit erübrigt sich mangels einer vollstreckungsfähigen Entscheidung (Germelmann/Matthes/Prütting, ArbGG, 2. Aufl., § 91 Rdnr. 13, § 84 Rdnr. 29, § 85 Rdnr. 3).

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 72 Abs. 2 ArbGG bezeichneten Gründe vorliegt.