Leitsatz

1. Das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ist auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003 (BGBl. I S. 310, 919) mit dem Parlamentsvorbehalt vereinbar.

2. Das Verhüllungsverbot ist nicht unverhältnismäßig; einer im Einzelfall erforderlichen Berücksichtigung grundrechtlich geschützter Belange ist durch die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen.

Normenkette

GG

Art. 4 Abs. 1 und 2, Art. 80 Abs. 1 Satz 2

StVG

§ 6 Abs. 1 Nr. 3

StVO

§ 23 Abs. 4 Satz 1

Vorinstanz

VG Düsseldorf; 01.12.2021; 6 K 6386/20 / OVG Münster; 05.07.2024; 8 A 3194/21

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 8. Dezember 2025 durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß und Dr. Sinner beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Juli 2024 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 EUR festgesetzt.

Gründe

I

Die Klägerin begehrt im Hinblick auf § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO die Feststellung, aus religiösen Gründen beim Führen eines Kraftfahrzeugs einen Niqab tragen zu dürfen. Gemäß § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO darf wer ein Kraftfahrzeug führt, sein Gesicht nicht so verhüllen oder verdecken, dass er nicht mehr erkennbar ist.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Feststellungsklage als unbegründet angesehen. Das mit der Dreiundfünfzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 6. Oktober 2017 (BGBl. I S. 3549) in die Straßenverkehrsordnung eingefügte Verhüllungsverbot finde seine Grundlage in der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG in der zum Zeitpunkt der Einfügung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003 (BGBl. I S. 310, 919). Es verstoße nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Die Ermächtigung wahre die Bestimmtheitsanforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Der mit dem Verbot verbundene Eingriff in die durch Art. 4 Abs. 1 und 2 GG geschützte Religionsfreiheit sei verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig.

Hinsichtlich des hilfsweise geltend gemachten Begehrens auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung hat das Oberverwaltungsgericht den Beklagten zur Neubescheidung verpflichtet.

Mit ihrer Beschwerde wendet sich die Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts.

II

Die Beschwerde hat keinen Erfolg, denn der Rechtssache kommt nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Die von ihr aufgeworfenen Fragen bedürfen nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren, denn sie lassen sich auf der Grundlage der üblichen Regeln sachgerechter Normauslegung und höchstrichterlicher Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantworten (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2020 - 3 B 34.19 - NVwZ-RR 2022, 86 Rn. 28 m. w. N.).

1. Die Klägerin möchte geklärt wissen,

ob die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO mit dem Parlamentsvorbehalt vereinbar ist,

und ergänzt die Frage mit dem Zusatz,

wenn die Regelung auch Personen betrifft, die eine Gesichtsverhüllung aus der individuellen Überzeugung heraus tragen, dass es sich bei dieser um eine religiöse Pflicht, jedenfalls aber um eine gottgefällige Handlung handele.

Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend zugrunde gelegt, dass sich Musliminnen, die wie die Klägerin eine für ihren Glauben typische Verschleierung tragen, weil sie dies als religiöse Pflicht oder jedenfalls gottgefällige Handlung betrachten, auf den Schutz der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG berufen können. Die Frage, die sich damit auf der Grundlage der genannten grundrechtlichen Betroffenheit stellt, ist zu bejahen. Das Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO ist auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG mit dem Parlamentsvorbehalt vereinbar.

Der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung - soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist - die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien hierfür sind den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes zu entnehmen, insbesondere den dort verbürgten Grundrechten (BVerfG, Beschluss vom 1. April 2014 - 2 BvF 1/12 - BVerfGE 136, 69 Rn. 102 m. w. N.). Die Frage, wie weit eine gesetzliche Regelung im Einzelnen gehen muss, ist nach der Wesentlichkeitsdoktrin zu beantworten (BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 - BVerfGE 83, 130 <152 m. w. N.>). Für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen werden deren Anforderungen durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG näher konkretisiert (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - BVerfGE 150, 1 Rn. 199 f. m. w. N., zuletzt Kammerbeschluss vom 2. Juli 2025 - 2 BvL 12/23 - juris Rn. 10). Dabei ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln zu verwenden, sofern sich deren Reichweite mit Hilfe der allgemeinen Auslegungsregeln erschließen lässt (BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - BVerfGE 150, 1 Rn. 203 m. w. N.).

§ 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG genügt - auch hinsichtlich des Verhüllungsverbots des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO - den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und damit dem Vorbehalt des Gesetzes. Einer weitergehenden Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers zur Einführung des Verhüllungsverbots bedurfte es nicht.

Für den Sachbereich des Straßenverkehrs hat der parlamentarische Gesetzgeber seit jeher den zuständigen Bundesminister umfassend ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zu erlassen. § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG hat das Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zu erlassen über die sonstigen zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr. Diese generelle Ermächtigung wird durch die ihr nachgestellten Beispielsregelungen ergänzt. Die Beispiele stehen anderen, nicht explizit genannten Regelungen nicht entgegen, begrenzen die Ermächtigung allerdings auf vergleichbare Fälle (BVerfG, Beschlüsse vom 25. Juni 1969 - 2 BvR 321/69 - BVerfGE 26, 259 <262 f.> und vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 - BVerfGE 40, 371 <381 f.>). Entsprechend sind sie zur Auslegung der Ermächtigung heranzuziehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 - BVerfGE 150, 1 Rn. 203 m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2020 - 3 C 5.20 - BVerwGE 171, 1 Rn. 36).

Das Bundesverfassungsgericht hat die Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG als Grundlage des Sonntagsfahrverbots für Lastkraftwagen als mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar gebilligt (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 1969 - 2 BvR 321/69 - BVerfGE 26, 259). Dasselbe gilt für die Gurtpflicht (BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. Juli 1986 - 1 BvR 331/85 u. a. - NJW 1987, 180). Ohne weitere Auseinandersetzung mit der Verordnungsermächtigung hat das Bundesverfassungsgericht auch die in der Straßenverkehrsordnung geregelte Schutzhelmpflicht mit deren Bußgeldbewehrung bestätigt (BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1982 - 1 BvR 1295/80 - BVerfGE 59, 275 <277 ff.>). Gleiches gilt für das Urteil des Senats vom 4. Juli 2019 - 3 C 24.17 - (BVerwGE 166, 125) zur Befreiung von der Schutzhelmpflicht aus religiösen Gründen (Turban).

Richtig ist, dass das Verhüllungsverbot - anders als etwa die Schutzhelm- und Gurtpflicht - nicht unmittelbar dazu dient, Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum im Straßenverkehr zu schützen. Nach der Begründung des Verordnungsgebers dient das Verhüllungsverbot dazu, im Rahmen der automatisierten Verkehrsüberwachung ("Blitzerfoto") die Feststellbarkeit der Identität zu gewährleisten und damit - anknüpfend an die präventive Wirkung der Verkehrsüberwachung - mittelbar die Verkehrssicherheit zu erhöhen (BR-Drs. 556/17 S. 14 und 28). Jedoch ist die Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers auch hinsichtlich des mittelbaren Schutzes der genannten Rechtsgüter anerkannt. Hier einschlägiger Ausgangspunkt ist das amtliche Kfz-Kennzeichen, das der Feststellung des verantwortlichen Halters und des jeweiligen Fahrzeugführers dient. Angebracht am jeweiligen Fahrzeug ist es als Urkunde strafrechtlich geschützt und muss stets gut lesbar sein (§ 23 Abs. 1 Satz 3 StVO). War die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich, kann dem Fahrzeughalter das Führen eines Fahrtenbuchs auferlegt werden (§ 31a StVZO). Wie das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden hat, liegt das verordnungsrechtlich geregelte Fahrtenbuch im Rahmen der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, wozu das Gericht auf die damals im Beispielsfall des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a StVG genannte Kennzeichnung der Fahrzeuge verwiesen hat (BVerwG, Urteil vom 23. April 1971 - 7 C 66.70 - juris Rn. 11 m. w. N., bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1981 - 2 BvR 1172/81 - NJW 1982, 568). In seiner Zielsetzung parallel liegt das Verbot technischer Einrichtungen am oder im Kraftfahrzeug, die dafür bestimmt sind, die Verkehrsüberwachung zu beeinträchtigen (§ 23 Abs. 1c StVO). Es wurde auf der Grundlage des ausdrücklich hierfür geschaffenen, zwischenzeitlich gestrichenen Beispielsfalls des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. i StVG in der Fassung vom 19. März 2001 (BGBl. I S. 386) erlassen. Der Gesetzgeber hat damals auf die präventive Wirkung des Entdeckungsrisikos bei Verkehrsverstößen ausdrücklich hingewiesen (BT-Drs. 14/4304 S. 10 f.).

Vor diesem Hintergrund ist nicht weiter klärungsbedürftig, dass die Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Halbs. 1 StVG den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auch hinsichtlich des Verhüllungsverbots genügt und eine weitergehende Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers nicht erforderlich war. Sie lässt im Kontext ihrer Geschichte und der nachfolgend benannten Beispiele eine auf die Sicherheit des Straßenverkehrs ausgerichtete Tendenz und ein Programm erkennen, das auch das hier in Rede stehende Verhüllungsverbot des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO im Wesentlichen vorzeichnet. Die hier in Rede stehende Grundrechtsbetroffenheit gebietet keine andere Betrachtung. Die auf die Sicherheit im Straßenverkehr ausgerichtete Ermächtigung dient insbesondere dem Schutz von Leben, körperlicher Unversehrtheit und Eigentum im Straßenverkehr. Das sind besonders wichtige, verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter (Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 14 GG). Sie setzen im Straßenverkehr nicht nur der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 2 GG), dem Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) oder der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 2 GG) der Verkehrsteilnehmer Grenzen, sondern auch ihrer Glaubens- und Bekenntnisfreiheit (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG). Soweit die Klägerin meint, die Regelung ziele in Wahrheit darauf, muslimischen Frauen die Verschleierung zu erschweren, kann dem nicht gefolgt werden. Richtig ist zwar, dass bei Erlass des Verhüllungsverbots die Betroffenheit muslimischer Frauen, die aus religiösen Gründen nicht nur ein Kopftuch tragen, sondern auch ihr Gesicht verhüllen, angesichts der zunehmenden religiösen Pluralität und der gesellschaftlichen Diskussion nicht zu übersehen war. Das dürfte zum Zeitpunkt der 1975 eingeführten Schutzhelmpflicht, die Turban tragende Sikhs in ihrer Religionsfreiheit beschränkt, anders gewesen sein. Das führt aber nicht daran vorbei, dass das Verhüllungsverbot seine Rechtfertigung im Schutz der Verkehrssicherheit findet und für alle Kraftfahrzeugführer gilt, aus welchen Gründen auch immer sie ihr Gesicht verhüllen oder anderweitig verdecken. Auch wenn das Verhüllungsverbot damit nicht auf Musliminnen wie die Klägerin zielt, ist der mit ihm verbundene Eingriff in ihre Freiheit, ihr Bekleidungsverhalten an den Lehren ihres Glaubens auszurichten, durchaus erheblich und reicht weiter als bei der nur für Motorräder geltenden Schutzhelmpflicht. Das Verbot stellt sie vor die Wahl, dem von ihnen als verpflichtend angesehenen religiösen Bekleidungsgebot nicht zu folgen, oder auf das Führen von Kraftfahrzeugen zu verzichten. Das Verhüllungsverbot gilt jedoch - ebenso wie die Schutzhelm- und Gurtpflicht - nicht ohne Ausnahmemöglichkeit. Gemäß § 46 Abs. 2 StVO können die dort bestimmten Behörden von allen Vorschriften der Straßenverkehrsordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Für den im Verhältnis zur Zahl der Kraftfahrzeugführer sehr kleinen Kreis derjenigen Musliminnen, die sich aus religiösen Gründen zur Verhüllung des Gesichts verpflichtet sehen, kann hiernach im Einzelfall die Verhüllung ausnahmsweise erlaubt werden. Kann einer Betroffenen der Verzicht auf das Führen von Kraftfahrzeugen aus besonderen persönlichen Gründen auch im Lichte alternativer Möglichkeiten der Mobilität nicht zugemutet werden, kann ein Anspruch auf Genehmigung einer Ausnahme vom Verhüllungsverbot bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 24.17 - BVerwGE 166, 125 Rn. 15).

2. Danach rechtfertigt auch die weitere Frage,

ob die Regelung des § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO auch im Übrigen nicht verfassungswidrig, insbesondere unverhältnismäßig ist,

nicht die Zulassung der Revision. Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung setzt die Formulierung einer bestimmten Rechtsfrage voraus. Die insoweit allein erkennbare Frage nach der Verhältnismäßigkeit des Verhüllungsverbots im engeren Sinne bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren.

Zutreffend weist die Klägerin darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht ein für Lehrkräfte geltendes Verbot religiöser Bekundungen durch das äußere Erscheinungsbild, das bereits eine abstrakte Gefahr für den Schulfrieden ausreichen lässt, als unverhältnismäßig erachtet und eine konkrete Gefahr auf der Ebene einzelner Schulen oder Schulbezirke fordert (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 1 BvR 471/10 - BVerfGE 138, 296 Rn. 80 ff.). Dieser Ansatz lässt sich jedoch nicht auf die Sicherheit im Straßenverkehr übertragen. Wirksamer Schutz der hier in Rede stehenden Rechtsgüter macht wegen der Art der Gefahren im Straßenverkehr Regelungen erforderlich, die einer konkreten Gefahr deutlich vorgelagert bereits auf einer abstrakten Ebene ansetzen. Das ist nicht nur für die Schutzhelm- und Gurtpflicht, sondern auch die Verkehrsüberwachung und deren präventive Wirkung anerkannt.

Soweit die Klägerin darauf hinweist, dass die Verhüllung des Gesichts die Feststellung der Identität eines Kraftfahrers nur möglicherweise verhindere und dieses Risiko äußerst gering sei, geht das an den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts vorbei. Auf der Grundlage seiner Erfahrungen hat das Gericht angenommen, dass die Augenpartie nicht ausreiche, um die Identifikation zu ermöglichen. Das liegt auf der Hand und wird von der Klägerin auch nicht mit Verfahrensrügen in Frage gestellt. Soweit die Klägerin auf die Möglichkeit der Berücksichtigung weiterer Indizien hinweist, mag dies im Einzelfall helfen, stellt aber nicht in Frage, dass eine Verhüllung des Gesichts die Feststellung der Identität auf der Grundlage eines Blitzerfotos mindestens erheblich erschwert.

Eine ungehinderte Verkehrsüberwachung ist für die Verkehrssicherheit von erheblichem Gewicht. Richtig ist, dass der Grundrechtseingriff für Musliminnen, die sich aus religiösen Gründen zur Verhüllung des Gesichts verpflichtet sehen, ebenfalls erheblich ist und damit schwer wiegt. Das Verhüllungsverbot ist jedoch ebenso wie die Schutzhelmpflicht nicht unverhältnismäßig; einer erforderlichen Berücksichtigung der grundrechtlich geschützten Belange im Einzelfall ist - wie bereits zu § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO ausgeführt - durch die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Januar 2002 - 1 BvR 1783/99 - BVerfGE 104, 337 <355>; BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2019 - 3 C 24.17 - BVerwGE 166, 125 Rn. 10).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 52 Abs. 2 GKG.