Normenkette

FlurbG § 9 Abs. 1 LwAnpG § 58 LwAnpG § 64

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Einstellung des Bodenordnungsverfahrens B-Stadt III durch den Beklagten.

Die Klägerin ist Miteigentümerin einer ideellen Hälfte des im Grundbuch von B-Stadt, Blatt (....), eingetragenen, 1,9645 ha großen Flurstücks 365/44 in der Flur A der Gemarkung B-Stadt; die andere ideelle Hälfte steht im Miteigentum des Land- und Forstwirts Z.. Das Grundstück ist mit einer Gewächshausanlage bebaut, die bereits mit notariellem Kaufvertrag vom 11. Dezember 1992 an Herrn Z. veräußert worden ist.

Am 9. November 1994 stellte die Klägerin einen Antrag auf Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz. Einen entsprechenden Antrag hatte der Gebäudeeigentümer Z. bereits am 20. April 1993 gestellt.

Mit Beschluss vom 29. März 1996 wurde für das Grundstück auf der Grundlage der §§ 64, 56 des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes das Bodenordnungsverfahren angeordnet und dieser Beschluss öffentlich bekannt gemacht. Unter dem 23. Juni 1996 meldete die Klägerin fristgerecht ihr Recht als Eigentümerin an den auf dem Grundstück befindlichen Gebäuden an. Im Jahre 1997 führten die Beteiligten vor dem Senat einen Rechtsstreit zu der Frage, ob der Beklagte im Rahmen eines Bodenordnungsverfahrens ein von der Klägerin geltend gemachtes Miteigentumsrecht an Gebäuden und baulichen Anlagen auf einem in ihrem Eigentum stehenden Grundstück zu berücksichtigen habe. Mit Bescheid vom 29. August 1996 hatte der Beklagte dies mit der Begründung abgelehnt, ein derartiges Recht sei nicht nachgewiesen; vielmehr sei aufgrund der Verpachtung des Grundstücks an den auf dem Grundstück errichteten baulichen Anlagen Sondereigentum entstanden, das jetzt dem Land- und Forstwirt Z. zustehe. Mit Urteil vom 10. September 1997 - C 8 S 1/97 - wies der Senat die u. a. von der Klägerin gegen diesen Bescheid erhobene Anfechtungsklage ab. Nach Zurückweisung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juni 1998 - BVerwG 11 B 45.97 - ist das Urteil rechtskräftig.

Am 17. März 1999 fand im Rahmen des Bodenordnungsverfahrens ein Planwunschtermin statt, in dem keine Einigung über eine mögliche Abfindung in Land oder/und Geld erzielt werden konnte. Aufgrund der fehlenden Zustimmung der am Bodenordnungsverfahren Beteiligten zu einer Abfindung für das streitbefangene Grundstück in Geld bemühte sich der Beklagte in der Folgezeit um die Beschaffung von wertgleichem Ersatzland. Bereits mit Schreiben vom 6. März 2000 wurde die Klägerin allerdings darauf hingewiesen, dass das Bodenordnungsverfahren eingestellt werde, soweit sich nicht innerhalb eines weiteren Jahres Ersatzland finden lasse.

Da der Klägerin auch zu einem späteren Zeitpunkt kein Tauschland angeboten werden konnte, stellte der Beklagte nach vorheriger Anhörung der Klägerin mit Beschluss vom 6. August 2002 das Bodenordnungsverfahren auf der Grundlage des § 9 des Flurbereinigungsgesetzes i. V. m. den §§ 64, 56 und 63 Abs. 2 des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes ein. Zur Begründung wurde ausgeführt, es habe keine einvernehmliche Geldabfindung vereinbart werden können; insbesondere sei auch die Festsetzung einer Geldabfindung gegen den Willen des weichenden Grundeigentümers nicht zulässig. Die Bemühungen, geeignetes wertgleiches Ersatzland zu beschaffen, seien gescheitert. Auch seien keine Bemühungen seitens der Verfahrensbeteiligten erkennbar, das Verfahren zu fördern. Aus diesem Grund sei eine erfolgreiche Zusammenführung des getrennten Grund- und Gebäudeeigentums im Rahmen des Bodenordnungsverfahrens nicht zu erwarten, so dass eine Fortführung des Bodenordnungsverfahrens nicht zweckmäßig sei. Im Übrigen könnten Ansprüche nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz nicht verfolgt werden, sofern ein Verfahren nach § 64 des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes anhängig sei. Das eingeleitete Bodenordnungsverfahren hemme insofern eine Regelung der Eigentumsverhältnisse auf der Grundlage des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes. Durch die Verfahrenseinstellung werde die Regelung der Rechtsverhältnisse über das Sachenrechtsbereinigungsgesetz wieder ermöglicht.

Gegen die Einstellung des Bodenordnungsverfahrens erhob die Klägerin (auch im Namen der Miteigentümer) am 4. September 2002 Widerspruch mit der Begründung, das Bodenordnungsverfahren habe gegenüber dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz Vorrang. Es sei also keine Hemmnis in der Regelung der Eigentumsverhältnisse. Deshalb könne mit einem angeordneten Verfahren auch nicht die Einstellung desselben begründet sein. Auch stehe nicht endgültig fest, dass der Beklagte innerhalb einer angemessenen Zeit kein Ersatzland beschaffen könne. Der Beklagte habe seit 1993 gewusst, dass die Beschaffung von Ersatzland schwierig sei und dennoch den Antrag des Herrn Z. auf Flurneuordnung angenommen, obwohl dieser keine Berechtigung im Sinne des § 64 des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes besitze. Durch diesen Umstand seien die Bodeneigentümer in der ungestörten Nutzung ihres Bodeneigentums behindert. Diesen sei auch kein mangelndes Bemühen vorzuwerfen; vielmehr sei das Verfahren von Herrn Z. verschleppt worden. Schließlich sei auch eine Einigung über eine angemessene Geldabfindung nicht ausgeschlossen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. September 2007 wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den Widerspruch der Klägerin vom 4. September 2002 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Bodenordnungsverfahren sei nicht nur auf Antrag des Herrn Z., dem nach den Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts eine Antragsbefugnis zustehe, sondern auch auf den Antrag der Klägerin hin angeordnet worden. Im laufenden Bodenordnungsverfahren sei jedoch deutlich geworden, dass eine Einigung bezüglich einer Abfindung in Geld und/oder Land zwischen der Klägerin und Herrn Z. nicht habe erzielt werden können, so dass die Weiterführung des Verfahrens unzweckmäßig gewesen sei. Die nunmehr im Widerspruch favorisierte Möglichkeit der Abfindung in Geld sei unzulässigerweise mit einer Forderung bezüglich der Abfindungshöhe verbunden worden. Eine Weiterführung des Bodenordnungsverfahrens im Hinblick auf eine wertgleiche Abfindung in Land sei nach wie vor nicht möglich. Sowohl die Klägerin als auch Herr Z., die BVVG und die Stadt B-Stadt hätten mitgeteilt, dass kein wertgleiches Land zur Verfügung stehe. Ohne das notwendige Ersatzland habe das Bodenordnungsverfahren nicht erfolgreich zu Ende geführt werden können. Diese Hinderungsgründe seien erst im Laufe des Verfahrens aufgetreten und hätten eine Weiterführung des Verfahrens nicht zweckmäßig erscheinen lassen. Entsprechend eines Erlasses des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. Februar 1999 sei in den Fällen, in denen der Grundeigentümer Abfindung in Land fordere, nach einem Jahr erfolglosen Suchens nach Ersatzland mit einer Abschlussverhandlung bei Nichtänderung des Sachverhalts das Verfahren einzustellen. Diesen Vorgaben entsprechend habe der Beklagte das Bodenordnungsverfahren zu Recht eingestellt. Mit der am 12. Oktober 2007 erhobenen Klage macht die Klägerin weiterhin geltend, dass die Einstellung des Bodenordnungsverfahrens rechtswidrig sei und sie in ihren Rechten verletze. Ihren favorisierten Wunsch einer Landabfindung oder einer Übernahme des gesonderten Gebäudeeigentums habe sie bereits im Planwunschtermin vom 17. März 1999 geäußert. Ein sachgerechter Boden- bzw. Gebäudetausch sei auch möglich gewesen, wenn der Beklagte pflichtgemäße Anstrengungen unternommen hätte. Im Übrigen habe sie der Beklagte in dem Termin nicht darauf hingewiesen, dass eine Abfindung in Geld einer eindeutigen Erklärung bedürfe. Vielmehr habe er erklärt, dass nach Ablauf einer dreimonatigen Frist eine Abfindung in Land zu gleichen Wertteilen vorgenommen werde, womit sie auch einverstanden gewesen sei. Einer hilfsweisen Abfindung in Geld habe sie bereits in ihrem Widerspruchsschreiben vom 4. September 2002 zugestimmt. Diese Zustimmung wiederhole sie ausdrücklich und unmissverständlich. Schließlich sei sie weiterhin der Auffassung, dass der Gebäudeeigentümer Z. keine Antragsberechtigung für die Durchführung des Bodenordnungsverfahrens besessen habe und zudem, da das Insolvenzverfahren noch nicht abgeschlossen sei, die Gebäude nicht mehr besitze. Die Klägerin beantragt,

den Beschluss des Beklagten vom 6. August 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2007 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, nicht die Klägerin, sondern nur die Eigentümergemeinschaft sei nach Durchführung der notariellen Kaufverträge/Erbauseinandersetzungsverträge vom 12. Dezember 2002/25. März 2003 klagebefugt. Im Übrigen habe die Klägerin von Anfang an den Erwerb der auf dem Grundstück aufstehenden Baulichkeiten von dem Gebäudeeigentümer angestrebt, obwohl das Gesetz eine derartige Lösung gerade nicht vorsehe. Allein aus diesem Grund seien alle Versuche einer Land- und/oder Geldabfindung gescheitert. Im Verlaufe des Verfahrens seien mindestens zehn bis zwölf ausführliche persönliche Gespräche mit der Klägerin geführt worden, in denen ihr die Sach- und Rechtslage in allen Einzelheiten erläutert worden sei. Bereits im ersten Gespräch mit der Klägerin am 16. Juni 1993, in dessen Verlauf der Gebäudeeigentümer ihr für das strittige Grundstück einen Preis von 200.000 DM (= 10 DM/m²) geboten habe, sei deutlich geworden, dass der Klägerin, die dem üblichen Verkehrswert nicht entsprechende 40 DM/m² gefordert habe, an einer Einigung nicht gelegen sei. Dieser Eindruck habe sich in der Folgezeit weiter bestätigt, so dass - letztlich erfolglos - Bemühungen um die Beschaffung von Ersatzland aufgenommen worden seien. Mit Schreiben vom 11. Oktober 1999 habe die Klägerin ihren Planwunschtermin dahingehend bekannt gegeben, dass sie eine "Feststellung des Gebäudesondereigentums und Übertragung dieses Gebäudesondereigentums an die Bodeneigentümer zur Bildung von Volleigentum in der Hand der Bodeneigentümer" wünsche. Dies mache deutlich, dass die Klägerin an dem gesetzlich vorgegebenen Verfahren, das keine Zuordnung des Gebäudeeigentums zum Boden vorsehe (§ 58 LwAnpG), kein Interesse habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen; die Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Gründe

Die Klage ist zulässig; insbesondere ist die Klägerin als Teilnehmerin des von dem Beklagten mit Beschluss vom 6. August 2002 eingestellten Bodenordnungsverfahrens B-Stadt III gemäß § 63 Abs. 2 des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes - LwAnpG - i. V. m. § 138 Abs. 1 Satz 2 des Flurbereinigungsgesetzes - FlurbG, § 42 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - klagebefugt; denn es ist jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die von der Klägerin geltend gemachten Rechte ihr nicht zustehen; insbesondere steht ihr entgegen der Auffassung des Beklagten gemäß § 1011 des Bürgerlichen Gesetzbuchs - BGB - als Miteigentümerin des streitbefangenen Flurstücks 365/44 das Recht zu, die Ansprüche aus dem Miteigentum Dritten gegenüber in Ansehung der gesamten Sache geltend zu machen.

Die Klage ist jedoch unbegründet; denn der Einstellungsbeschluss des Beklagten vom 6. August 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Einstellung des Bodenordnungsverfahrens kann von der oberen Flurbereinigungsbehörde angeordnet werden, wenn die Bodenordnung in Folge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig erscheint (§§ 64 Satz 1, 63 Abs. 2 LwAnpG i. V. m. § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG). Die Entscheidung liegt, wie der Begriff "kann" hinreichend deutlich macht, im Ermessen der oberen Flurbereinigungsbehörde. Sie ist an die rechtliche Voraussetzung geknüpft, dass die Bodenordnung infolge nachträglich eingetretener Umstände nicht zweckmäßig erscheint. Ob die Umstände, die die Flurbereinigungsbehörde veranlasst haben, das Verfahren einzustellen, nachträglich eingetreten sind oder ob sie schon bei der Anordnung der Bodenordnung vorgelegen haben, unterliegt als Tatsachen- und Rechtsfrage in vollem Umfang richterlicher Nachprüfung. Dagegen ist die gerichtliche Überprüfung der rechtlichen Voraussetzungen im Übrigen eingeschränkt. Das ergibt sich daraus, dass der Behörde eine Zweckmäßigkeitsprüfung und eine prognostische Einschätzung des Erfolgs der angeordneten Bodenordnung aufgegeben ist, wie sich aus der Wendung "erscheint ... zweckmäßig" ergibt. Hierbei handelt es sich nicht nur um einen Vorgang reiner Rechtsanwendung, sondern auch - und zwar maßgeblich - um ein Einschätzen und Bewerten komplexer Zusammenhänge, das insbesondere eine Einschätzung künftiger Entwicklungen verlangt. All dies ist in erster Linie Aufgabe der Verwaltung, die vor allem berufen ist, die erforderlichen Erwägungen anzustellen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat anschließt, ist deshalb anerkannt, dass in einem solchen Bereich der Verwaltungstätigkeit der Behörde ein entsprechender Beurteilungsspielraum zuzubilligen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.03.1979 - BVerwG 7 C 33.78 -, DVBl. 1979, 877), der gerichtlicher Nachprüfung nur dahin unterliegt, ob die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte rechtlich und tatsächlich zutreffend erkannt und angemessen berücksichtigt worden sind oder ob die getroffene Entscheidung etwa auf Erwägungen beruht, die mit der gesetzlichen Regelung nicht in Einklang stehen oder die von der Rechtsordnung missbilligt werden.

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hat der Beklagte dem angefochtenen Einstellungsbeschluss zulässige und sachgerechte Erwägungen zugrunde gelegt; insbesondere ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass zwischen den Beteiligten während des laufenden Bodenordnungsverfahrens in einem Zeitraum von über sechs Jahren (vom 29.03.1996 bis zum 06.08.2002) trotz intensiver Bemühungen keine einvernehmliche Vereinbarung über eine Land- und/oder Geldabfindung herbeigeführt werden konnte. Grundsätzlich steht bei der Zusammenführung von Boden und Gebäudeeigentum die Landabfindung im Vordergrund; denn gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 LwAnpG, der auch für ein nach § 64 LwAnpG eingeleitetes Bodenordnungsverfahren gilt, muss jeder Teilnehmer für die von ihm abzutretenden Grundstücke durch Land vom gleichen Wert abgefunden werden. Eine Abfindung in Geld statt in Land kann gemäß § 58 Abs. 2 LwAnpG nur mit Zustimmung des Teilnehmers erfolgen. Bereits am 6. März 2000 hat der Beklagte die Klägerin darauf hingewiesen, dass eine Landabfindung mangels Ersatzland nicht zur Verfügung stehe. Hieran hat sich bis zur Einstellung des Bodenordnungsverfahrens nichts geändert; denn weder die BVVG oder die Stadt B-Stadt noch die Klägerin oder der Gebäudeeigentümer Z. konnten Ersatzflächen für das an den Gebäudeeigentümer abzutretende Grundvermögen zur Verfügung stellen. Auch die weitere Einschätzung des Beklagten, dass die Klägerin mit einer Geldabfindung während des gesamten Verfahrens nicht ernsthaft interessiert gewesen sei, wird dadurch getragen, dass es unstreitig zahlreiche Gesprächstermine über eine Abfindung in Geld gegeben hat, die letztlich ergebnislos geblieben sind. Insbesondere ergibt sich aus der Niederschrift zum Planwunschtermin vom 17. März 1999, dass die Klägerin vorrangig eine Landabfindung erstrebt hat, was sie auch in ihrer Klageschrift vom 10. Oktober 2007 bestätigt ("Ich habe dargelegt, dass ich eine Landabfindung bevorzuge...").

Darüber hinaus hat der Beklagte eine Weiterführung des Bodenordnungsverfahrens auch deswegen zu Recht als unzweckmäßig angenommen, weil die Klägerin im Laufe des Bodenordnungsverfahrens - und letztlich auch in ihrer Klageschrift vom 10. Oktober 2007, ihren Stellungnahmen vom 8. April 2008 und 2. April 2009 - zum Ausdruck gebracht hat, dass sie - noch vor einer Land- oder Geldabfindung - eine Übernahme des gesonderten Gebäudeeigentums von dem jetzigen Gebäudeeigentümer favorisiere. Auch im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin erneut ihr vorrangiges Interesse an einem nunmehr nach ihrer Auffassung - durch die Insolvenz des bisherigen Gebäudeeigentümers - möglichen Erwerb des Gebäudesondereigentums betont, zumal der Gebäudeeigentümer in der Vergangenheit für das von ihm genutzte Land keine Pachtzinsen gezahlt habe. Das Bodenordnungsverfahren sieht indes schon wegen des klaren Wortlauts des § 58 Abs. 1 Satz 1 LwAnpG, wonach jeder Teilnehmer für die von ihm abzutretenden Grundstücke durch Land vom gleichen Wert (oder Geld, § 58 Abs. 2 LwAnpG) abgefunden werden muss bzw. kann, eine Zuordnung des Gebäudesondereigentums zum Grundeigentum gerade nicht vor. Auch lässt § 64 Satz 1 LwAnpG erkennen, dass Ergebnis der Neuordnung in erster Linie die Sicherung der baulichen Investitionen der Gebäudeeigentümer sein soll, auch wenn insoweit eine Rückkehr zu einer landwirtschaftlichen Nutzung der bebauten Flächen ausscheidet; denn nur so ist zu erklären, dass in § 64 Satz 1 LwAnpG den Gebäudeeigentümern ein Antragsrecht mit der Folge zugestanden worden ist, dass der Grundeigentümer - zumindest in der Regel - weichen muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.07.1997 - BVerwG 11 C 2.97-, zit. nach JURIS).

Ausgehend von diesen tatsächlichen Umständen durfte der Beklagte zu Recht annehmen, dass eine Fortführung des Bodenordnungsverfahrens nicht zweckmäßig erscheint; denn im Rahmen der bei einer Entscheidung nach § 9 FlurbG anzustellenden Zweckmäßigkeitserwägungen kommt der erkennbaren Einstellung der Verfahrensbeteiligten zu der Bodenordnung eine erhebliche Bedeutung zu. Dies vor allem dann, wenn - wie hier - wegen der inzwischen eingetretenen Entwicklung eine zielgerichtete Zusammenarbeit zwischen den Beteiligten des Bodenordnungsverfahren nur schwer möglich erscheint.

Schließlich ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass diese Umstände, die zur Einstellung des Bodenordnungsverfahrens geführt haben, erst nachträglich eingetreten sind. Der Einwand der Klägerin im Widerspruchsschreiben vom 4. September 2002, der Beklagte habe bereits 1993 gewusst, dass die Beschaffung von Ersatzland schwierig sei, und dennoch dem Antrag des Gebäudeeigentümers auf Durchführung des Bodenordnungsverfahrens stattgegeben, führt nicht dazu, dass die von § 9 Abs. 1 Satz 1 FlurbG vorausgesetzten "nachträglich eingetretenen Umstände" entfallen; denn der Beklagte ist erst im laufenden Bodenordnungsverfahren zu der sicheren Erkenntnis gelangt, dass eine Landabfindung nicht möglich ist. Im Übrigen bestand jederzeit die Möglichkeit einer einvernehmlichen Regelung über eine Geldabfindung im Sinne des § 58 Abs. 2 LwAnpG.

Darüber hinaus beanstandet die Klägerin ohne Erfolg, dass die Erwägung des Beklagten, Ansprüche nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz - SachenRBerG - könnten nicht verfolgt werden, sofern ein Bodenordnungsverfahren nach § 64 LwAnpG anhängig sei, nicht im Einklang mit den gesetzlichen Regelungen stehe. Vielmehr entspricht die Auffassung des Beklagten gerade der Regelung in § 28 Satz 1 Nr. 2 SachenRBerG, wonach die Beteiligten Ansprüche nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz nicht verfolgen können, wenn in einem Verfahren auf Zusammenführung des Grundstücks- und Gebäudeeigentums nach § 64 LwAnpG Anordnungen zur Durchführung eines freiwilligen Landtausches oder eines Bodenordnungsverfahrens ergangen sind (vgl. auch Urteil des erkennenden Senats vom 13.08.1996 - 8 K 2/95 -, zitiert nach JURIS; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 04.07.1996 - 9 K 5/94 -; zit. nach JURIS).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Erhebung des Pauschsatzes beruht auf § 147 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Die Erhebung der Gebühr beruht auf § 147 Abs. 1 Satz 2 FlurbG.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.