Normenkette

GG Art. 28 Abs. 2 VwGO § 124 BauGB § 29 BauGB § 35 BauGB § 36

Dokumentarisch

BVerwGE: nein

Leitsatz

Gibt das Verwaltungsgericht einer Anfechtungsklage des Bauherrn gegen eine Beseitigungsanordnung der Bauaufsichtsbehörde mit der Begründung statt, das Vorhaben verstoße nicht gegen das Bauplanungsrecht, so kann die beigeladene Gemeinde unter Hinweis auf ihre Planungshoheit gegen dieses Urteil Rechtsmittel einlegen.

Urteil des 4. Senats vom 14. April 2000 - BVerwG 4 C 5.99 -

Vorinstanz

I. VG München vom 09.10.1995 - Az.: VG M 1 K 94.487 - II. VGH München vom 29.06.1999 - Az.: VGH 1 B 95.4059 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Tenor

Tenor

BVerwG 4 C 5.99 VGH 1 B 95.4059

Verkündet am 14. April 2000

Kurowski Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung am 13. April 2000 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Gaentzsch sowie die Richter Prof. Dr. Dr. Berkemann, Dr. Lemmel, Halama und Dr. Jannasch

am 14. April 2000 für Recht erkannt:

Tenor

Die Revision des Klägers gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Juni 1999 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Gründe

I.

Der Kläger ist seit 1991 (Mit-)Eigentümer des am Ufer des Waginger Sees gelegenen Grundstücks FlNr. 3004/11 der Gemarkung Petting, auf dem sich aus der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg eine Boots- und Badehütte befindet. Am 29. Juli 1954 wurde auf der Grundlage von Bauvorlagen "für den Umbau des Wochenendhäuschens auf dem Grundstück" eine Baugenehmigung erteilt. Seit dieser Zeit umfaßt das Gebäude eine 10 m2 große "Bootshütte" und einen 15 m2 großen "Aufenthaltsraum". Nach dem Erwerb des Grundstücks führte der Kläger Baumaßnahmen aus. Er erneuerte die Streifenfundamente an den Längsseiten, den Boden der Hütte (Kiesrollierung, Bodenbalken und -bretter, Bodenbelag) sowie die Dacheindeckung (Dachlatten, Dachpappe, Ziegel). Er isolierte die Seitenwände und das Dach. Einen 5 m2 großen Teil des Bootslagerraumes wandelte er in einen Abstellraum mit Trockenabbort und Wasseranschluß um. Im Aufenthaltsraum baute er eine Küche, eine Sitzecke und über dem Eingangsbereich Schlafkojen ein. Er verlegte eine Strom- und eine Wasserleitung. Außerdem zäunte er das Anwesen ein. Den von ihm gestellten Antrag, das Grundstück an die Kanalisation anzuschließen, lehnte die beigeladene Gemeinde ab.

Das Landratsamt stellte bei einer Baukontrolle im April 1992 die Bauarbeiten mündlich ein. Mit Bescheid vom 7. Mai 1992 bestätigte es die mündliche Baueinstellung. Im übrigen ordnete es u.a. die Entfernung der vom Kläger verlegten Strom- und Wasserleitung sowie des Zaunes an. Dem Widerspruch des Klägers half das Landratsamt teilweise ab. Es hob die Verfügung vom 7. Mai 1992 auf, soweit sie die Einfriedigung sowie die Strom- und Wasserleitung außerhalb des Grundstücks betraf. Die Regierung von Oberbayern wies den weitergehenden Widerspruch mit Bescheid vom 27. Dezember 1993 zurück: Die vom Kläger vorgenommenen Bauarbeiten seien genehmigungspflichtig, da sie mit einer Nutzungsänderung verbunden seien. Das Boots- und Badehäuschen sei in ein Wochenendhaus umgewandelt worden. Das Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange. Das Baugrundstück sei im Flächennutzungsplan der Beigeladenen als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Das Vorhaben beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft und lasse die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten.

Der Kläger hat Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht München hat die auf die Beseitigung der Strom- und Wasserleitung auf dem Grundstück gerichtete Verfügung mit Urteil vom 9. Oktober 1995 aufgehoben: Für die Verlegung der Leitung bedürfe es keiner Baugenehmigung. Die Baumaßnahmen seien nicht Teil einer Nutzungsänderung. Das Gebäude sei schon vorher als Wochenendhaus genehmigt gewesen und entsprechend genutzt worden. Der Anschluß an die Strom- und die Wasserversorgung stelle lediglich eine Anpassung an die heutigen Grundbedürfnisse des menschlichen Lebens dar.

Auf die Berufung der Beigeladenen hat das Berufungsgericht mit Beschluß vom 29. Juni 1999 das angefochtene Urteil insoweit bestätigt, als in dem Bescheid vom 7. Mai 1992 die Beseitigung der Strom- und der Wasserleitung außerhalb des Gebäudes angeordnet wird. Im übrigen hat es das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:

Die Berufung sei zulässig. Die Beigeladene sei materiell beschwert. Die vom Verwaltungsgericht aufgehobene Beseitigungsanordnung betreffe einen Bereich, für den die Gemeinde Mitverantwortung trage. Deren Planungshoheit werde auch beeinträchtigt, wenn ein genehmigungspflichtiges Vorhaben verwirklicht werde, ohne daß ein Bauantrag gestellt werde. Die Berufung der Beigeladenen sei auch begründet, da die Vorinstanz die angefochtene Verfügung zu Unrecht in vollem Umfang aufgehoben habe. Die Verlegung einer Strom- und einer Wasserleitung innerhalb des Gebäudes verstoße gegen Vorschriften, die der Durchsetzung der Planungshoheit dienten. Die an sich genehmigungsfreien Arbeiten seien genehmigungspflichtig, da sie Teil von Erneuerungsmaßnahmen seien, die über genehmigungsfreie Instandsetzungs- und Unterhaltungsarbeiten hinausgingen und außerdem mit einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung verbunden seien. Das Bauwerk sei zwar von seinen Ausmaßen her nicht verändert worden, durch die verschiedenen Baumaßnahmen sei aber gleichwohl nahezu ein neues Gebäude entstanden. Auch die Zweckbestimmung habe sich geändert. Das Gebäude sei zwar in den Bauvorlagen zum Genehmigungsbescheid vom 29. Juli 1954 als Wochenendhäuschen bezeichnet worden, habe aber den Charakter einer einfachen Boots- und Badehütte gehabt. Der Kläger habe es zu einem Gebäude gemacht, das zum Aufenthalt für längere Zeit mit Übernachtungsmöglichkeiten geeignet und bestimmt sei. Das Vorhaben genieße keinen Bestandsschutz. Es beeinträchtige öffentliche Belange, weil es insbesondere die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lasse, den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspreche sowie die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet beeinträchtige. Die Beseitigungsanordnung lasse Ermessensfehler nicht erkennen. Der Hinweis des Klägers auf Bezugsfälle gehe fehl, da es an der rechtlichen Vergleichbarkeit fehle.

Zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision trägt der Kläger vor: Ein Wochenendhaus sei nicht erst aufgrund der Baumaßnahmen in den Jahren 1991 und 1992 geschaffen, sondern bereits 1954 genehmigt worden. Die Baumaßnahmen, die er getroffen habe, seien über Instandsetzungs- und Unterhaltungsarbeiten nicht hinausgegangen. Er habe lediglich die alten Bretterverkleidungen durch neue ersetzt. Das Streifenfundament habe er nur in Teilbereichen erneuert. Auch die Dachdeckung habe er lediglich ausgebessert. Der Fußboden sei ausgewechselt worden, da er stark abgenutzt gewesen sei. Das Gebäude sei schon von den Voreigentümern für Aufenthalte bis zu drei Wochen genutzt worden. Bei diesen Gelegenheiten habe der Aufenthaltsraum als Wohnraum, Schlafstätte und Küche gedient. Das Berufungsgericht habe es versäumt, den Sachverhalt insoweit aufzuklären. Im übrigen habe es die Reichweite des Bestandsschutzes verkannt. Die ausgeführten Baumaßnahmen hielten sich im Rahmen dessen, was eine zeitgemäß-funktionsgerechte Nutzung erfordere. Die Beseitigungverfügung sei nicht erforderlich, um eine Dauernutzung zu verhindern. Das Gebäude sei schon aufgrund seiner Größe und seiner Ausstattung für Dauerwohnzwecke ungeeignet. Die Beseitigungsanordnung verstoße gegen das Willkürverbot, da auf etlichen Nachbargrundstücken Strom- und Wasserleitungen vorhanden seien, ohne daß die Bauaufsichtsbehörde hiergegen eingeschritten sei.

Der Kläger beantragt,

den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Juni 1999 insoweit aufzuheben, als der Verwaltungsgerichtshof der Berufung der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 9. Oktober 1995 stattgegeben hat und die Berufung der Beigeladenen in vollem Umfang zurückzuweisen.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt die angefochtene Entscheidung.

Die Beigeladene hat sich nicht geäußert. Der Oberbundesanwalt hat sich nicht am Verfahren beteiligt.

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet. Die angefochtene Entscheidung hält der rechtlichen Überprüfung stand.

1. Das Berufungsgericht hat die Berufungsbefugnis der beigeladenen Gemeinde zu Recht bejaht. Es hat nicht verkannt, daß die Zulässigkeit eines Rechtsmittels grundsätzlich auch davon abhängt, ob der Rechtsmittelführer durch die angegriffene Entscheidung rechtlich beschwert ist. Die Beigeladene war im ersten Rechtszug insoweit nicht formell unterlegen, als sie dort keine eigenen Anträge gestellt hat. Das Bundesverwaltungsgericht geht indes davon aus, daß ein Beigeladener, der von der Prozeßordnung nicht gezwungen wird, Anträge zu stellen, und für dessen Zurückhaltung zunächst verständliche (Kosten-)Gründe sprechen können (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), auch ohne formelle Beschwer zur Rechtsmitteleinlegung befugt ist, sofern er durch die angefochtene Entscheidung materiell beschwert wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 1 und 2.81 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 76, vom 30. Mai 1984 - BVerwG 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256, und vom 14. Januar 1993 - BVerwG 4 C 2.90 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 109). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Vorinstanz eine Rechtsauffassung vertreten hat, die zu einer Beeinträchtigung materieller Rechte des Beigeladenen führen kann.

Eine solche Beeinträchtigung stellt der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluß vom 17. Januar 1997, NVwZ-RR 1998, 388) in Abrede, wenn das Verwaltungsgericht einer Anfechtungsklage gegen eine von der staatlichen Baurechtsbehörde erlassene Beseitigungsanordnung stattgibt, weil es die bauliche Anlage planungsrechtlich für rechtmäßig hält. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs kann die im Verfahren beigeladene Gemeinde gegen ein solches Urteil nicht unter Berufung auf ihre Planungshoheit bzw. ihre hieraus folgende Mitwirkungsbefugnis nach § 36 Abs. 1 BauGB Berufung einlegen.

Das Berufungsgericht ist dem zu Recht nicht gefolgt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hebt zu einseitig auf verfahrensrechtliche Aspekte ab. § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB sichert der Gemeinde unter den dort genannten Voraussetzungen ein Mitwirkungsrecht, das die Baugenehmigungsbehörde zu achten hat und dessen Wahrung im Klagewege erzwingbar ist. Hinter dem gesetzlichen Einvernehmenserfordernis steht der Zweck, die gemeindliche Planungshoheit zu schützen. § 36 Abs. 1 BauGB trifft indes keine abschließende Regelung über die Sicherung der planerischen Belange der Gemeinde. Er zielt darauf ab, Verfahrensvorkehrungen zu schaffen, durch die eine Beeinträchtigung gemeindlicher Rechtspositionen von vornherein verhindert wird. Kommt es außerhalb seines Anwendungsbereichs zu einer Verletzung der Planungshoheit, so ist die Gemeinde nicht weniger schutzbedürftig.

Das ist in der Rechtsprechung des Senats seit langem anerkannt. Im Urteil vom 12. Dezember 1991 - BVerwG 4 C 31.89 - (Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 46) wird ausgeführt, daß die Planungshoheit auch dann verletzt sein kann, wenn die Bauaufsichtsbehörde sich weigert, gegen ein Vorhaben einzuschreiten, das sie rechtsirrig für genehmigungsfrei hält. Die Gemeinde hat ein im Klagewege durchsetzbares subjektives Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag auf Beseitigung der rechtswidrig ohne Baugenehmigung errichteten Anlage. Tragender Grund ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg nicht die Überlegung, daß die Gemeinde um das ihr in § 36 Abs. 1 BauGB verbriefte Beteiligungsrecht gebracht wird, wenn die Bauaufsichtsbehörde von der Durchführung des an sich gebotenen Baugenehmigungsverfahrens absieht. Entscheidend ist vielmehr, daß es nach dem Sinn und Zweck des § 36 Abs. 1 BauGB keinen Unterschied macht, ob die Baugenehmigungsbehörde sich rechtswidrig über ein ausdrücklich versagtes Einvernehmen hinwegsetzt und die Baugenehmigung gleichwohl erteilt, oder ob sie rechtsirrig die Genehmigungsfreiheit eines Vorhabens annimmt und aus diesem Grunde dem gemeindlichen Antrag, den planungsrechtswidrigen Zustand zu beseitigen, nicht entspricht. Aus der Sicht der Gemeinde spielt es keine Rolle, ob die Planungshoheit dadurch beeinträchtigt wird, daß ein Vorhaben formell illegal errichtet oder eine Baugenehmigung ohne das erforderliche gemeindliche Einvernehmen erteilt wird. Die Interessenlage ist in beiden Fällen gleich zu beurteilen.

Diese Auffassung hat der Senat im Urteil vom 11. Februar 1993 - BVerwG 4 C 25.91 - (BVerwGE 92, 66) bekräftigt. In dieser Entscheidung kommt der Gesichtspunkt, die Gemeinde vor jeglicher Umgehung des § 36 Abs. 1 BauGB zu bewahren, überhaupt nicht mehr zum Tragen. Der Senat weist vielmehr darauf hin, daß sich die Frage, ob eine Gemeinde in einer eigenen Rechtsposition betroffen ist, allein nach dem materiellen Gehalt der Planungshoheit richtet und nicht nach der Reichweite des Einvernehmenserfordernisses. § 36 BauGB erschöpft sich darin, das behördliche Genehmigungsverfahren näher auszugestalten. Er begründet nicht erst aus der Planungshoheit abgeleitete materielle Rechte, sondern setzt sie voraus.

Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden als Teil der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft das Recht, in eigener Verantwortung im Rahmen der Gesetze für ihr Gemeindegebiet die Bodennutzung festzulegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95, und vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 36.86 - BVerwGE 84, 209). Nach § 1 BauGB gehört es zu ihren Aufgaben, für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung im Gemeindegebiet zu sorgen. Soweit dies nach ihrer jeweiligen städtebaulichen Konzeption erforderlich ist, haben sie die bauliche und die sonstige Nutzung der Grundstücke vorzubereiten und zu leiten. Der Gesetzgeber stellt ihnen dafür das Mittel der Bauleitplanung zur Verfügung. Hierbei ist er indes nicht stehengeblieben. Mit Hilfe flankierender Maßnahmen hat er Vorsorge dafür getroffen, daß die Gemeinden ihrer städtebaulichen Verantwortung gerecht werden können. Zu den Sicherungsinstrumenten, die das Baugesetzbuch insoweit bereithält, gehört neben den Abstimmungsvorschriften des § 2 Abs. 2 und des § 7 BauGB, den Sicherungsmaßnahmen der §§ 14 und 15 BauGB und dem Vorkaufsrecht der §§ 24 ff. BauGB auch die Beteiligungsregelung des § 36 BauGB.

Aus diesen Bestimmungen erhellt, daß die gemeindliche Planungshoheit nach der Wertung des Gesetzgebers auch dann berührt ist, wenn ein Vorhaben auf der Grundlage des § 35 BauGB zugelassen oder verwirklicht wird. Dies beruht auf der Erwägung, daß von der beabsichtigten oder der bereits ausgeführten Baumaßnahme ein Bereich betroffen ist, in dem die Gemeinde von der Möglichkeit der Überplanung überhaupt nicht oder jedenfalls nicht abschließend Gebrauch gemacht hat. Der Gesetzgeber geht davon aus, daß die Situation im Gemeindegebiet überall dort dem Vorbehalt planerischer Bestimmung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung durch die Gemeinde unterliegt, wo die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben nicht durch einen qualifizierten oder einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan gesteuert wird. Zur Sicherung der planerischen Handlungsfreiheit trifft er in § 36 Abs. 1 BauGB Vorsorge dafür, daß die Gemeinde als sachnahe und fachkundige Behörde in Ortsteilen, in denen sie noch nicht geplant hat, an der Beurteilung der bebauungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen mitentscheidend beteiligt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Februar 1986 - BVerwG 4 C 43.83 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 35, vom 10. August 1988 - BVerwG 4 C 20.84 - Buchholz 406.11 § 36 BBauG/BauGB Nr. 40, und vom 31. Oktober 1990 - BVerwG 4 C 85.88 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 265).

Wird der Gemeinde als Ausfluß der Planungshoheit das Recht zugebilligt, Vorhaben abzuwehren, die mit § 35 BauGB nicht in Einklang stehen, so kann sie im Rahmen der Möglichkeiten, die das Prozeßrecht bietet, Rechtsschutz beanspruchen, unabhängig davon, ob den Gegenstand des Rechtsstreits eine Baugenehmigung oder eine repressive Maßnahme bildet. Hat sie ein Klagerecht, wenn die Bauaufsichtsbehörde sich weigert, mit ordnungsrechtlichen Mitteln gegen planungsrechtswidrige Zustände vorzugehen, so kann ihr nicht die Berufungsbefugnis abgesprochen werden, wenn die Bauaufsichtsbehörde einschreitet, das Verwaltungsgericht auf die Klage des Betroffenen hin sich aber auf den Standpunkt stellt, daß die von ihr geltend gemachte Rechtsverletzung nicht vorliegt.

2. Der angefochtene Beschluß läßt sich auch in der Sache rechtlich nicht beanstanden. Soweit das Berufungsgericht die Klage abgewiesen hat, steht dies in Einklang mit dem Bundesrecht. Die im Gebäude verlegte Strom- und Wasserleitung verstößt gegen § 35 BauGB.

2.1 Die vom Kläger getroffene Baumaßnahme ist an dieser Vorschrift zu messen, da § 29 BauGB, der hier noch in der Fassung vom 8. Dezember 1986 anwendbar ist, tatbestandlich eingreift. Die §§ 30 bis 37 BauGB gelten nach Satz 1 dieser Vorschrift nur für Vorhaben, die einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedürfen oder die der Bauaufsichtsbehörde angezeigt werden müssen.

Das Berufungsgericht führt anhand der Bestimmungen der Landesbauordnung aus, daß die Verlegung der Strom- und der Wasserleitung als Teil der vom Kläger durchgeführten Erneuerungsmaßnahmen der Genehmigung bedarf. Insoweit beruht seine Entscheidung auf der Auslegung des irrevisiblen Landesrechts, an die der Senat nach § 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO gebunden ist.

Das Berufungsgericht legt darüber hinaus dar, daß die Baumaßnahmen des Klägers die Merkmale einer Änderung bzw. einer Nutzungsänderung im Sinne des Bauordnungsrechts erfüllen. Es greift in diesem Punkt zwar insoweit zu kurz, als es ungeprüft läßt, ob auch eine Änderung bzw. Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB vorliegt. Die bauplanungs- und die bauordnungsrechtlichen Begriffe sind nicht völlig deckungsgleich. Während im Bauordnungsrecht sicherheitsrechtliche Aspekte im Vordergrund stehen, kommt es im Bauplanungsrecht entscheidend auf die städtebauliche Relevanz der Maßnahme an (vgl. BVerwG, Urteile vom 31. August 1973 - BVerwG 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59, und vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 4 C 22.92 - Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 52). Dies kann im Einzelfall zu einer unterschiedlichen Beurteilung führen. Der angefochtene Beschluß stellt sich jedoch trotz des Defizits in diesem Punkt als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen bieten eine ausreichende Grundlage auch für die Prüfung unter dem Blickwinkel des Bauplanungsrechts.

Das Berufungsgericht geht im Ausgangspunkt zutreffend davon aus, daß die von ihm im einzelnen aufgelisteten Baumaßnahmen nicht jede für sich, sondern als Ganzes zu betrachten sind. Aus dem Umfang der ausgeführten Arbeiten folgert es, daß der Kläger das vorhandene Gebäude nicht lediglich instandgesetzt, sondern im Rechtssinne geändert habe. Diese Einschätzung läßt keinen Rechtsfehler erkennen. Eine Änderung im Sinne des § 29 BauGB liegt vor, wenn ein vorhandenes Gebäude in städtebaulich relevanter Weise baulich umgestaltet wird. Davon ist auszugehen, wenn die Baumaßnahme mit einer Erhöhung des Nutzungsmaßes verbunden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. August 1998 - BVerwG 4 C 5.98 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 190 = NVwZ 1999, 523). Aber auch in Fällen, in denen das Erscheinungsbild unangetastet bleibt und das Bauvolumen nicht erweitert wird, können an der Anlage vorgenommene Bauarbeiten das Merkmal einer Änderung aufweisen. Denn nach dem Wortsinn des § 29 BauGB reicht es aus, daß eine Anlage nach baulichen Maßnahmen als eine andere erscheint als vorher. Der Senat stellt in diesem Zusammenhang maßgeblich auf Art und Umfang der Baumaßnahmen ab. Eingriffe in die vorhandene Bausubstanz qualifiziert er als Änderung im Sinne des § 29 BauGB, wenn das Bauwerk dadurch seiner ursprünglichen Identität beraubt wird. Ein solcher Identitätsverlust tritt nach der Rechtsprechung des Senats nicht nur ein, wenn der Eingriff in den vorhandenen Bestand so intensiv ist, daß er die Standfestigkeit des gesamten Bauwerks berührt und eine statische Nachberechnung erforderlich macht, sondern erst recht, wenn die Bausubstanz ausgetauscht wird oder die Baumaßnahmen sonst praktisch einer Neuerrichtung gleichkommen (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Oktober 1974 - BVerwG 4 C 75.71 - BVerwGE 47, 126, vom 17. Januar 1986 - BVerwG 4 C 80.82 - BVerwGE 72, 362; Beschlüsse vom 19. April 1991 - BVerwG 4 B 9.91 - und vom 4. Dezember 1992 - BVerwG 4 B 229.92 - Buchholz 406.16 Grundeigentumsschutz Nrn. 56 und 60, sowie vom 27. Juli 1994 - BVerwG 4 B 48.94 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 302). Der Kläger hat nach der Einschätzung des Berufungsgerichts das Gebäude auf seinem Grundstück durch die Baumaßnahmen im Bereich der Fundamente, des Fußbodens, der Wände und des Daches "in seinen wesentlichen Teilen erneuert". Er hat die Bausubstanz, die er vorgefunden hat, so gründlich verändert, daß "nahezu ein neues Gebäude entstanden (ist)". Dem tritt der Kläger ohne Erfolg mit dem Einwand entgegen, lediglich alte durch Abnutzung unbrauchbar gewordene Gebäudeteile durch neue ersetzt zu haben. Das Berufungsgericht hat sich im Rahmen einer Ortsbesichtigung einen Eindruck vom Umfang der ausgeführten Baumaßnahmen verschafft. Die Revision beschränkt sich insoweit auf die revisionsrechtlich unbehelfliche Kritik, daß die Würdigung, die der Tatrichter anhand der Beweisergebnisse angestellt hat, von ihrer eigenen Einschätzung abweicht.

Dahinstehen kann, ob die Annahme des Berufungsgerichts zutrifft, daß der Kläger auch eine Nutzungsänderung vorgenommen hat. § 29 BauGB greift tatbestandlich ein, wenn ein Vorhaben alternativ die Errichtung, die Änderung oder die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage zum Inhalt hat. Ist eines dieser begrifflichen Merkmale erfüllt, so richtet sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach den §§ 30 bis 37 BauGB. Selbst wenn es zuträfe, daß die Vorinstanz zu Unrecht von einer Nutzungsänderung im Sinne des § 29 BauGB ausgegangen ist, ist das Städtebaurecht als Prüfungsmaßstab heranzuziehen, da die vom Kläger ergriffenen Baumaßnahmen nach den tatrichterlichen Feststellungen jedenfalls als Änderung zu qualifizieren sind.

2.2 Das Vorhaben des Klägers ist an § 35 BauGB zu messen, weil es unstreitig im Außenbereich verwirklicht worden ist.

Private Bootshütten und erst recht Wochenendhäuser sind im Außenbereich nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegiert zulässig, da sie der Befriedigung individueller Erholungs- und Freizeitwünsche dienen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. September 1989 - BVerwG 4 B 93.89 - und vom 9. Oktober 1991 - BVerwG 4 B 176.91 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nrn. 257 und 276, sowie Beschluß vom 4. Dezember 1992 - BVerwG 4 B 229.92 - Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 60).

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß das baulich von Grund auf erneuerte Gebäude des Klägers als sonstiges Vorhaben § 35 Abs. 2 BauGB widerspricht, weil es die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet beeinträchtigt, die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten läßt und den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht. Gesichtspunkte, die eine abweichende rechtliche Beurteilung rechtfertigen, sind im Revisionsverfahren nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich.

Der Außenbereich soll der naturgegebenen Bodennutzung dienen und der Allgemeinheit als Erholungslandschaft zur Verfügung stehen. Nutzungen, die - wie hier - allein darauf abzielen, individuelle Freizeitwünsche zu befriedigen, sind ihm wesensfremd und seiner eigentlichen Zweckbestimmung abträglich. Der Kläger macht selbst nicht geltend, daß sich das von ihm umgestaltete Gebäude an einem Standort befinde, der durch sonstige mit der Funktion des Außenbereichs unvereinbare Vorhaben bereits so weit vorbelastet wäre, daß die natürliche Eigenart der Landschaft und ihre Aufgabe als Erholungsgebiet ohnehin nicht mehr zur Geltung kämen (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 24. August 1979 - BVerwG 4 C 8.78 - und vom 19. April 1985 - BVerwG 4 C 54.82 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nrn. 159 und 226, sowie Urteil vom 16. Juni 1994 - BVerwG 4 C 20.93 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 297).

Eine verstärkte Inanspruchnahme des Außenbereichs für Wohnzwecke gehört zu den typischen Formen der Zersiedelung der Landschaft, die zu verhindern ein wesentliches gesetzgeberisches Anliegen ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. Juni 1977 - BVerwG 4 C 37.75 - BVerwGE 54, 73, vom 28. Oktober 1983 - BVerwG 4 C 70.78 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 206, und vom 27. August 1998 - BVerwG 4 C 13.97 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 338). Zur Verfestigung einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB kann nicht nur die Errichtung eines zum Wohnen geeigneten Gebäudes beitragen, sondern auch die Änderung eines solchen Gebäudes oder die Intensivierung einer Wohnnutzung, die die Merkmale einer Nutzungsänderung aufweist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1985 - BVerwG 4 C 35.81 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 224, und vom 11. November 1988 - BVerwG 4 C 50.87 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG/BauGB Nr. 252). Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sind in dem Gebiet, in dem das Grundstück des Klägers liegt, Ansätze für eine unorganische Siedlungsentwicklung vorhanden. Durch das streitige Vorhaben würde der siedlungsstrukturell unerwünschten baulichen Außenbereichsnutzung weiter Vorschub geleistet. Der Kläger räumt selbst ein, daß die Vorbildwirkung der von ihm vorgenommenen baulichen Arbeiten nicht gering zu achten ist. Er macht darauf aufmerksam, daß sich verschiedene Grundstücksnachbarn in einer ähnlichen Situation wie er befinden. Ließe sich sein Vorhaben als Signal für die Verwirklichung anderweitiger Bauwünsche werten, so wären einer weiteren Zersiedelung im Seeuferbereich Tür und Tor geöffnet.

Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts widerspricht das Vorhaben des Klägers auch dem Flächennutzungsplan, in dem das Baugrundstück als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt ist. Darstellungen im Sinne des § 5 BauGB entfalten gegenüber einem nichtprivilegierten Vorhaben nur dann keine Sperrwirkung, wenn sie infolge Funktionslosigkeit unwirksam geworden sind. Das setzt tatsächliche bauliche Verhältnisse voraus, die von ihnen sowohl qualitativ wie auch quantitativ in so erheblichem Maße abweichen, daß die Verwirklichung der ihnen zugrundeliegenden Planungsabsichten auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 1967 - BVerwG 4 C 205.65 - BVerwGE 26, 287; Beschluß vom 31. Oktober 1997 - BVerwG 4 ?185.97 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 333). Es ist weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich, daß die im Flächennutzungsplan vorgesehene Nutzungszuweisung wegen der baulichen Entwicklung zur städtebaulichen Ordnung im Seeuferbereich nichts mehr beizutragen vermag.

Der Kläger macht selbst nicht geltend, daß einer der in § 35 Abs. 4 BauGB geregelten Tatbestände zu seinen Gunsten eingreift. Er führt vielmehr allgemeine Bestandsschutzerwägungen ins Feld. Zur Untermauerung seiner Argumentation verweist er auf das Senatsurteil vom 17. Januar 1986 - BVerwG 4 C 80.82 - (BVerwGE 72, 362), wonach sogar eine begrenzte Erweiterung eines geschützten Baubestandes rechtlich unbedenklich sein kann, soweit eine zeitgemäß-funktionsgerechte Nutzung sie erfordert. Von dieser Rechtsprechung ist der Senat indes inzwischen abgerückt. Im Urteil vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 10.97 - (BVerwGE 106, 228) hat er klargestellt, daß es außerhalb der einfachgesetzlichen Regelungen keinen Anspruch auf Zulassung eines Vorhabens aus eigentumsrechtlichem Bestandsschutz gibt.

2.3 Der Kläger wendet gegen die angefochtene Verfügung ein, sie sei zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks, eine Dauernutzung zu verhindern, nicht erforderlich und verstoße gegen das Willkürverbot. Nach Art. 82 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1982 kann die Bauaufsichtsbehörde bei im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichteten oder geänderten Anlagen die teilweise oder vollständige Beseitigung anordnen, wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Ob die Behörde von dem ihr eingeräumten Ermessen sachgerechten Gebrauch gemacht hat, unterliegt als eine Frage des irrevisiblen Rechts und tatrichterlichen Würdigung nicht der revisionsgerichtlichen Überprüfung (vgl. § 137 Abs. 1 und 2, § 173 VwGO i.V.m. § 562 ZPO). Soweit der Kläger sinngemäß geltend macht, der Beklagte habe die Grenzen verkannt, die seiner Ermessensausübung durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz gezogen seien, spricht er freilich Gesichtspunkte an, die einen Bezug zum Bundesrecht aufweisen. Seine insoweit gegen die Entscheidung des Berufungsgerichts gerichteten Angriffe gehen indes fehl. Die Beseitigungsanordnung zielt nach der Einschätzung der Vorinstanz nicht lediglich darauf ab, eine Dauerwohnnutzung zu unterbinden; ihr Sinn ist es vielmehr zu verhindern, daß die Hütte in einer Weise geändert wird, in der sich ihre Nutzung in stärkerem Umfang als bisher anbietet. Welches mildere Mittel dem Beklagten zur Erreichung dieses Zwecks zu Gebote gestanden haben könnte, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Auch für einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gibt die angefochtene Beseitigungsanordnung auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen nichts her. Nach der Einschätzung der Vorinstanz sind die vom Kläger angeführten Vergleichsfälle unter dem Blickwinkel der Gleichbehandlung irrelevant, da sie anders gelagert sind. An diese Feststellung ist der Senat gebunden, da insoweit keine Verfahrensrügen erhoben worden sind. Fehlt es an der Vergleichbarkeit, so scheidet ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG von vornherein aus.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3 500 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).