Normenkette

VwVfG § 36 Abs. 2 Nr. 2, § 49a Abs. 1 und 3

Leitsatz

Eine Subvention kann unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung bewilligt werden, wenn und soweit eine bestehende Ungewissheit hierfür einen sachlichen Grund gibt. Eine in diesem Sinne zulässigerweise vorläufig getroffene Regelung darf daher nur solange aufrechterhalten bleiben, wie der die Vorläufigkeit rechtfertigende Grund besteht. Der Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein (Fortführung der Rechtsprechung im Urteil vom 14. April 1983 - BVerwG 3 C 8.82 - BVerwGE 67, 99 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 73).

§ 49a Abs. 1 und 3 VwVfG ist entsprechend anzuwenden, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig in geringerer Höhe festsetzt. Bei der Festsetzung von Zinsen muss die Behörde in derartigen Fällen im Rahmen ihres Ermessens nach § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG auch berücksichtigen, ob, in welchem Ausmaß und aus welchem Grund der Erlass der endgültigen Entscheidung verzögert worden ist.

Vorinstanz

VGH Mannheim; 29.07.2008; VGH 9 S 2810/06

Tenor

- VGH Baden-Württemberg - 29.07.2008 - AZ: VGH 9 S 2810/06

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. November 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert, Buchheister und Dr. Wysk für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Juli 2008 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I Die Beteiligten streiten über die Verzinsung zurückzuerstattender Fördermittel.

Die Klägerin betreibt ein Busunternehmen im öffentlichen Personennahverkehr. Auf ihren Antrag hin bewilligte ihr der Beklagte für den beabsichtigten Neubau eines Omnibusbetriebshofs in W. für 71 Buseinheiten mit Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 1986 eine Zuwendung im Wege der Anteilsfinanzierung in Höhe von 85 % der zuwendungsfähigen Gesamtkosten, die auf der Grundlage der Angaben im Antrag vorläufig auf 10 534 200 DM festgestellt wurden. Dem Bescheid waren unter anderem die "Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P)" beigefügt, die als Anlage zu den Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO erlassen worden waren und deren Ziff. 2 auszugsweise lautete:

Ermäßigen sich nach der Bewilligung die in dem Kosten- und Finanzierungsplan veranschlagten Gesamtausgaben für den Zuwendungszweck ..., so ermäßigt sich die Zuwendung bei Anteilsfinanzierung anteilig ...

Aufgrund des genannten Zuwendungsbescheides wurden zunächst 2 Mio. DM ausbezahlt. Weitere gleichartige Bewilligungen folgten, zuletzt mit Bescheid vom 16. Dezember 1988.

Die Klägerin stellte nur Abstellplätze für 38 Buseinheiten her und nahm den Omnibusbetriebshof im Jahre 1989 in Betrieb. 1991 entschied sie, für 33 weitere Buseinheiten in B. einen anderen Omnibusbetriebshof zu errichten; dieses Vorhaben wurde 2002 verwirklicht und ebenfalls durch Zuwendungen des Beklagten gefördert. Infolge dieser Änderung des Vorhabens entstanden für den Betriebshof in W. geringere Kosten als veranschlagt. Die Oberfinanzdirektion ging im Prüfbericht vom 29. Juni 1994 von einer Verringerung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten auf 8 344 588,73 DM aus. Nach abschließender Prüfung der Verwendungsnachweise und Anhörung der Klägerin stellte der Beklagte mit "Schlussbescheid" vom 12. Juni 2003 die zuwendungsfähigen Gesamtkosten auf 8 747 322 DM fest, ermittelte unter Zugrundelegung des Fördersatzes von 85 % den endgültigen Zuwendungsbetrag mit 7 435 224 DM und forderte zuviel gezahlte 883 407 DM = 451 679 EUR zuzüglich Zinsen für die Zeit vom 1. Januar 1988 bis zum 26. Mai 2003 zurück. Mit Änderungsbescheid vom 22. September 2003 wurden die Zinsen für diesen Zeitraum neu berechnet und auf insgesamt 380 143,05 EUR festgesetzt.

Die Klägerin hat gegen die genannten Bescheide Klage erhoben, soweit darin Zinsen für die Zeit vom 1. Januar 1988 bis zum 17. September 2001 festgesetzt wurden; den Schlussbescheid im Übrigen hat sie nicht angefochten.

Mit Bescheid vom 16. September 2003 bewilligte der Beklagte der Klägerin eine weitere Zuwendung in Höhe von 734 000 EUR für ein anderes Projekt zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. In Ziffer 2 des Bescheides erklärte er die Aufrechnung mit der genannten Zinsforderung in der streitigen Höhe von 343 006,96 EUR. Daraufhin hat die Klägerin eine weitere Klage auf Auszahlung des einbehaltenen Restbetrages erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat den Klagen mit Urteilen vom 29. November 2005 stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, für den festgesetzten Zinsanspruch fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. In Betracht komme lediglich § 49a LVwVfG, der eine Verzinsung aber nur vorsehe, wenn eine Zuwendung infolge Rücknahme, Widerrufs oder Eintritts einer auflösenden Bedingung rückwirkend zu erstatten sei. Keiner dieser Fälle sei hier gegeben. Vielmehr habe der Beklagte im Zuwendungsbescheid lediglich eine vorläufige Regelung getroffen und diese mit dem Schlussbescheid durch eine endgültige Regelung ersetzt. Auf diese Fallgestaltung lasse sich § 49a LVwVfG nicht - auch nicht entsprechend - anwenden.

Auf die Berufungen des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof die Urteile des Verwaltungsgerichts mit Urteil vom 29. Juli 2008 geändert und die Klagen abgewiesen. Der vom Beklagten festgesetzte Zinsanspruch lasse sich auf § 49a LVwVfG stützen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handele es sich bei dem Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 1986 nicht um einen vorläufigen Verwaltungsakt. Die Gewährung der Zuwendung und der Fördersatz seien vielmehr verbindlich geregelt. Vorläufig sei lediglich der Ansatz der zuwendungsfähigen Gesamtkosten. Insofern habe der Zuwendungsbescheid Prognosecharakter. Er stelle deshalb eine endgültige Förderentscheidung dar, die hinsichtlich der festgesetzten Förderhöhe unter der auflösenden Bedingung stehe, dass sich die zuwendungsfähigen Gesamtkosten nach Prüfung der eingereichten Verwendungsnachweise als niedriger erwiesen. Die Bedingung sei hier eingetreten und habe nach Ziff. 2 ANBest-P anteilig zum rückwirkenden Wegfall der Subventionsbewilligung geführt. In diesem Umfang sei die Klägerin deshalb nach § 49a Abs. 1 LVwVfG erstattungs- und nach § 49a Abs. 3 LVwVfG verzinsungspflichtig. Es bestünden auch keine Bedenken gegen die festgesetzte Zinshöhe. Namentlich lasse sich nicht beanstanden, dass der Beklagte von der Geltendmachung des Zinsanspruchs nicht abgesehen habe. Er habe zu Recht darauf verwiesen, dass die Umstände, die zum Eintritt der auflösenden Bedingung geführt hätten, allein im Verantwortungsbereich der Klägerin lägen, die sich aus betriebsorganisatorischen Gründen für eine Aufteilung des Projekts auf zwei Standorte entschieden habe.

Zur Begründung ihrer Revision trägt die Klägerin vor, bei dem Zuwendungsbescheid habe es sich um einen vorläufigen Verwaltungsakt gehandelt. Davon gehe auch der angefochtene Schlussbescheid aus, der den vorläufigen Zuwendungsbescheid ausdrücklich ersetze. Einer solch weitgehenden Feststellung hätte es nicht bedurft, wenn eine auflösende Bedingung den Zuwendungsbescheid nur in Höhe der Zuvielzahlung hätte unwirksam werden lassen. Damit fehle der Zinsforderung die nötige Ermächtigungsgrundlage, weil § 49a LVwVfG nur für die in seinem Absatz 1 genannten Fälle gelte, nicht jedoch für andere Fälle einer öffentlich-rechtlichen Erstattungspflicht.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

II Die Revision hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht; denn für eine abschließende Entscheidung bedarf es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen, die das Revisionsgericht nicht treffen kann.

Das Berufungsgericht hat allerdings im Ergebnis zutreffend erkannt, dass dem Beklagten der durch den Schlussbescheid und im Wege der Aufrechnung geltend gemachte Zinsanspruch dem Grunde nach zusteht. Das ergibt sich aus § 49a Abs. 3 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes Baden-Württemberg - LVwVfG - vom 21. Juni 1977 (GBl. S. 227) in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. April 1991 (GBl. S. 223), der nach Maßgabe von Art. 8 des zuletzt genannten Gesetzes auf den hier angefochtenen Schlussbescheid anwendbar ist und nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört. Zwar kommt eine unmittelbare Anwendung des § 49a Abs. 3 LVwVfG nicht in Betracht; denn der Zuwendungsbescheid hat seine Wirkung nicht teilweise infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung, sondern dadurch verloren, dass er durch den Schlussbescheid ersetzt wurde (1.). Die Vorschrift ist auf derartige Fälle aber entsprechend anzuwenden (2.). Das Berufungsgericht hat freilich noch nicht hinreichend geprüft, ob der Beklagte verpflichtet war, von der Geltendmachung von Zinsen für einen Teil des hier in Rede stehenden Zeitraums nach § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG abzusehen (3.).

1. Der Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 1986 hat seine Wirkung nicht teilweise infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung, sondern dadurch verloren, dass er durch den Schlussbescheid vom 12. Juni 2003 ersetzt wurde (vgl. § 43 Abs. 2 LVwVfG).

a) Der Beklagte hat das Subventionsverhältnis zunächst durch den Zuwendungsbescheid geregelt, der aber hinsichtlich der zuwendungsfähigen Gesamtkosten und infolgedessen hinsichtlich des genauen Förderbetrages unter den Vorbehalt der späteren Festsetzung gestellt und damit auf eine Ergänzung durch einen weiteren Verwaltungsakt angelegt war, durch den die Zuwendung in den offen gehaltenen Punkten abschließend geregelt werden sollte. Dieser weitere Verwaltungsakt ist mit dem - nicht zufällig so genannten - "Schlussbescheid" ergangen. Dessen Begründung vermerkt in Ziff. 4 daher ausdrücklich, dass der Schlussbescheid die Ausgangsbewilligung ersetzt.

Der Beklagte hat sich damit einer Regelungsweise bedient, die auf dem Hintergrund gesetzlicher Vorbilder in der Praxis sowie in Literatur und Rechtsprechung für Situationen entwickelt worden war, bei denen im Zeitpunkt der Regelung über die zu treffende endgültige Entscheidung noch Ungewissheit besteht, sei es, weil die Rechtslage noch ungeklärt ist (vgl. § 165 AO), sei es, weil - wie hier - eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts noch nicht möglich ist (vgl. § 164 AO, § 74 Abs. 3 VwVfG sowie allgemein U. Stelkens in Stelkens/Bonk/

Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, Rn. 243 ff. zu § 35 VwVfG m.w.N.). Die Befugnis der Behörde, deswegen eine lediglich vorläufige Regelung zu treffen, war gerade für den Sachbereich des Subventionsrechts drei Jahre vor Erlass des Zuwendungsbescheides vom Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich anerkannt (Urteil vom 14. April 1983 - BVerwG 3 C 8.82 - BVerwGE 67, 99 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 73) und kurz zuvor nochmals bekräftigt worden (Urteil vom 14. August 1986 - BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357 <365> = Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 66 S. 138 f.; vgl. noch Urteil vom 20. Juni 1991 - BVerwG 3 C 6.88 - Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 100;

Dickersbach, NVwZ 1993, 846 <850>).

Der Vorbehalt endgültiger Regelung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein. Wie der Senat entschieden hat, besteht der Regelungsinhalt des Ausgangsbescheides insoweit darin, dass der Begünstigte die empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlass der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, dass er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Beihilfe bildet. Das bedeutet, dass es bei der späteren endgültigen Regelung keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligung bedarf (Urteil vom 14. April 1983 a.a.O. S. 103 bzw. S. 27; vgl. OVG Münster, Urteil vom 28. September 1990 - 15 A 708/88 - NVwZ 1991, 588 <589>).

Das Berufungsgericht wendet ein, dass der Zuwendungsbescheid hinsichtlich der Bewilligung der Förderung selbst und hinsichtlich der Berechnungsmodalitäten - namentlich hinsichtlich des Fördersatzes - der Klägerin bereits eine gesicherte Rechtsposition habe vermitteln sollen. Das trifft zu; insoweit wurde eine endgültige Regelung bereits in dem ersten Bescheid getroffen, von der sich der Beklagte in späteren Bescheiden - auch im Schlussbescheid - nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs wieder hätte lösen können. Dies steht aber der Feststellung nicht entgegen, dass der erste Bescheid andere Teilfragen der begehrten Zuwendung - die zuwendungsfähigen Gesamtkosten - sowie infolgedessen die Gesamthöhe der Zuwendung selbst ausdrücklich späterer Entscheidung vorbehalten hat; insoweit lag eine endgültige Regelung im Zuwendungsbescheid noch nicht vor, sondern erging erst im Schlussbescheid. Die Vorläufigkeit muss sich nicht auf den ersten Bescheid insgesamt beziehen, sondern kann auf einzelne Aspekte beschränkt sein (vgl. § 165 AO). Auch wenn daher die Behörde einen unter Vorbehalt gestellten Verwaltungsakt später durch einen Schlussbescheid ersetzt, so kommt doch eine inhaltlich abweichende Regelung im Schlussbescheid - außer in den Fällen der §§ 48, 49 VwVfG - nur in Betracht, wenn sie aus den Gründen ergeht, wegen derer die frühere unter Vorbehalt gestellt wurde.

b) Der Beklagte war nicht gehindert, eine in dem beschriebenen Sinne vorläufige Regelung zu treffen.

Ein dahingehendes Verbot lässt sich namentlich nicht mit der Überlegung begründen, das Gesetz kenne den "vorläufigen Verwaltungsakt" nur in den speziell geregelten Fällen, nicht aber als allgemeine Regelungsform. Auch der "vorläufige Verwaltungsakt" ist ein Verwaltungsakt im Sinne der §§ 35 ff. VwVfG. Seine Besonderheit liegt nicht in seiner Art oder Form, sondern allein in seinem Regelungsinhalt. Genauer ist daher nicht von einem "vorläufigen Verwaltungsakt" zu sprechen, sondern von einem Verwaltungsakt, der eine nur vorläufige Regelung trifft.

Es gibt im vorliegenden Zusammenhang des Subventionsrechts keine gesetzliche Bestimmung, die der Behörde eine derartige Regelung verbieten würde. Ein solches Hindernis ergibt sich namentlich nicht aus § 36 Abs. 2 VwVfG. Zwar spricht viel dafür, in dem Vorbehalt späterer endgültiger Entscheidung eine Regelungsweise zu sehen, die die innere Wirksamkeit der Hauptregelung selbst betrifft und insofern mit Befristung, Bedingung und Widerrufsvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwVfG) verwandt ist. Die Aufzählung von Typen von Nebenbestimmungen in § 36 Abs. 2 VwVfG ist aber nicht in dem Sinne abschließend, dass die Verwaltung an der Entwicklung weiterer Typen von Nebenbestimmungen gehindert wäre, selbst wenn die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 und 3 VwVfG gegeben sind (U. Stelkens, a.a.O. Rn. 65 zu § 36 VwVfG m.w.N.).

Die Behörde darf allerdings eine Regelung nicht beliebig nur vorläufig treffen, sondern nur, wenn ihr eine bestehende Ungewissheit hierzu sachlichen Grund gibt. Das ist bei einer tatsächlichen Ungewissheit nur dann der Fall, wenn sie Umstände betrifft, die erst künftig eintreten und die nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen sind (insofern mit Recht zurückhaltend BSG, Urteil vom 11. Juni 1987 - 7 RAr 105/85 - DVBl 1988, 449). So lag es hier: Die maßgeblichen zuwendungsfähigen Gesamtkosten standen im Zeitpunkt des Zuwendungsbescheides nicht fest und waren nach dem Gesetz auch nicht im Wege einer Prognose zu schätzen. Dem Beklagten war daher unbenommen, sie zunächst nur vorläufig anzusetzen.

Die Behörde darf eine hiernach zulässigerweise vorläufig getroffene Regelung aber auch nicht beliebig lange aufrecht erhalten. Der Adressat hat vielmehr Anspruch darauf, dass die Behörde die vorbehaltene Nachprüfung unverzüglich vornimmt, sobald der Grund für den Vorbehalt entfallen ist. Bei Zuwendungsbescheiden folgt dies aus dem Verfahrensanspruch des Zuwendungsempfängers, dass sein Antrag zügig (vgl. § 10 Satz 2 VwVfG), ggf. binnen Frist (vgl. § 42a VwVfG) beschieden - und das heißt grundsätzlich: abschließend beschieden - wird. Wird die endgültige Regelung ohne sachlichen Grund verzögert, so können der Behörde aus der Verzögerung keine Vorteile erwachsen. Welche Folgerungen hieraus im Einzelnen zu ziehen sind, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Eine von der Behörde zu vertretende Verzögerung steht aber etwa einer Zinsforderung insoweit entgegen (vgl. unten 3.).

c) Für das Berufungsgericht bestand nach allem kein Anlass, die unter den Vorbehalt einer späteren endgültigen Regelung gestellte Festsetzung der zuwendungsfähigen Gesamtkosten im Zuwendungsbescheid in eine endgültige Festsetzung unter auflösender Bedingung umzudeuten. Es bedarf daher keiner Entscheidung, ob eine derartige Konstruktion mit § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG vereinbar wäre, namentlich ob die Unterschreitung der vorläufig festgesetzten zuwendungsfähigen Gesamtkosten als zukünftiges tatsächliches Ereignis im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden kann, selbst wenn deren endgültige Festsetzung einen für die Subventionsgewährung maßgeblichen Punkt betraf und wiederum durch Verwaltungsakt erfolgen sollte.

2. § 49a Abs. 1 und 3 LVwVfG ist entsprechend anzuwenden, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig in geringerer Höhe festsetzt. Der Zuwendungsempfänger muss eine hiernach zuviel erhaltene Leistung daher erstatten und den zu erstattenden Betrag vom Empfang an verzinsen.

a) Der Schlussbescheid hat nicht nur verfügt, dass er die Ausgangsbewilligung ersetzt, sondern auch, dass die Ausgangsbewilligung im Umfang der Zuvielzahlung mit Wirkung vom 31. Dezember 1987, also rückwirkend, unwirksam wurde (Ziff. 1 der Entscheidungsformel). Das war rechtmäßig; es entspricht der gewählten Regelungsweise einer Kombination aus vorläufigem und endgültigem Bescheid. Wie erwähnt, verliert ein vorläufiger Bescheid mit Erlass der endgültigen Regelung seine Wirksamkeit; an seine Stelle tritt der endgültige Bescheid, und zwar regelmäßig rückwirkend (vgl. Urteil vom 14. April 1983 a.a.O.; OVG Münster, Urteil vom 28. September 1990 a.a.O.; Dickersbach, a.a.O. S. 850). Vertrauensschutz des Betroffenen steht dem nicht entgegen. Es liegt gerade im Wesen der Vorläufigkeit, dass Vertrauen auf die Endgültigkeit der Regelung nicht entstehen kann. Wenn § 49 Abs. 3 VwVfG sogar einen rückwirkenden Widerruf gestattet, steht einer rückwirkenden Beseitigung der Wirkungen des vorläufigen Bescheides erst recht nichts entgegen.

b) Im Allgemeinen umfassen öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche etwa gezogene Zinsen, jedoch ist der Erstattungsanspruch selbst nicht zu verzinsen, solange nicht die Voraussetzungen für die Zahlung von Prozesszinsen gegeben sind. Es gibt keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, wonach Geldschulden im Allgemeinen oder Erstattungsbeträge im Besonderen vom Schuldner zu verzinsen sind. Vielmehr bedarf es dazu einer gesetzlichen Regelung (stRspr.; Urteil vom 7. Februar 1985 - BVerwG 3 C 33.83 - BVerwGE 71, 48 <53> = Buchholz 451.74 § 15 KHG Nr. 1 S. 5 f. m.w.N.).

Eine solche gesetzliche Regelung findet sich in § 49a Abs. 3 LVwVfG. § 49a LVwVfG diente der Überführung des vorherigen § 44a LHO in das Landesverwaltungsverfahrensgesetz (vgl. Art. 1 Nr. 5 bis 7, Art. 2 des Gesetzes vom 25. April 1991 a.a.O.). Er hat wie dieser gerade die Rückabwicklung von Überzahlungen in Subventionsverhältnissen im Blick. Dass § 49a Abs. 1 Satz 1 LVwVfG als Gründe für das Entstehen einer Erstattungspflicht lediglich die Rücknahme, den Widerruf und den Eintritt einer auflösenden Bedingung nennt, rechtfertigt nicht den Schluss, dass der Gesetzgeber damit anders begründete Erstattungspflichten privilegieren und von der Zinspflicht ausnehmen wollte. Dies gilt namentlich für einen Erstattungsanspruch, der durch die Ersetzung einer nur vorläufigen Subventionsgewährung durch eine endgültige Regelung begründet wird; denn diese rechtliche Möglichkeit wurde erst durch das bereits erwähnte Urteil des Senats vom 14. April 1983 anerkannt und hatte bei Erlass des § 44a LHO durch Gesetz vom 7. Juni 1982 (GBl. S. 150) und übrigens auch bei Erlass des § 44a BHO durch Gesetz vom 14. Juli 1980 (BGBl I S. 955) noch nicht vor Augen gestanden.

Für eine Privilegierung derart begründeter Erstattungspflichten fehlt jeder sachliche Grund. Die Interessenlage zwischen Subventionsgeber und Subventionsempfänger ist vielmehr dieselbe wie in den in § 49a Abs. 1 Satz 1 LVwVfG genannten Fällen: Dem Zuwendungsempfänger ist die Zweckbestimmung der Zuwendung bekannt; er verdient keinen Vertrauensschutz, wenn die Zuwendung nicht zweckentsprechend verwendet wird; vielmehr schuldet er über die Erstattung der Zuwendung hinaus auch Herausgabe der Nutzungen, die er aus dem empfangenen Geldbetrag gezogen hat oder ziehen konnte, in der Form von Zinsen (vgl. Urteil vom 26. Juni 2002 - BVerwG 8 C 30.01 - BVerwGE 116, 332 <335 f.> = Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 2 S. 4 f.). Dabei muss bedacht werden, dass der Begünstigte einer nur vorläufigen Bewilligung einer Zuwendung noch weniger Schutz verdient als der Begünstigte einer endgültigen Bewilligung, weil er von vornherein um die Unsicherheit seiner Rechtsstellung weiß. Sieht § 49a Abs. 3 VwVfG die Pflicht zur Verzinsung eines zu erstattenden Betrages im Falle des rückwirkenden (Teil-)Widerrufs einer endgültigen Bewilligung vor, so muss dasselbe erst recht im Falle der rückwirkenden Ersetzung einer lediglich vorläufigen Bewilligung durch einen endgültigen Bescheid in niedrigerer Höhe gelten, zumal der Subventionsempfänger regelmäßig ausdrücklich auf die Zinspflicht hingewiesen wurde (vgl. Ziff. 8.4 ANBest-P).

Damit ist über die Verzinsung anders begründeter Erstattungspflichten nichts gesagt. Das Verwaltungsgericht hat sich an einer Anwendung des § 49a Abs. 3 LVwVfG durch die Überlegung gehindert gesehen, die Vorschrift habe den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch nicht erfassen sollen. Das ist insofern richtig, als für den Gesetzgeber keinerlei Anlass bestanden hatte, den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch insgesamt zu regeln. Dieses ohnehin durch die Rechtsprechung entwickelte Institut umfasst zahlreiche Anwendungsfälle, die außerhalb der Thematik des § 49a LVwVfG liegen. Im vorliegenden Zusammenhang geht es ausschließlich um die Rechtsfolgen der Ersetzung einer vorläufigen durch eine endgültige Regelung, und auch dies nur im sachlichen Zusammenhang von Zuwendungsbescheiden. Dies allerdings ist Regelungsgegenstand des § 49a LVwVfG.

3. Auch wenn dem Berufungsgericht mithin im Ergebnis darin zuzustimmen ist, dass dem Beklagten der Zinsanspruch dem Grunde nach zusteht, so ist die Sache doch nicht entscheidungsreif. Das Berufungsgericht hat - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - noch nicht hinreichend geprüft, ob der Beklagte verpflichtet war, von der Geltendmachung von Zinsen für einen Teil des hier in Rede stehenden Zeitraums nach § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG abzusehen. Das gilt es nachzuholen.

§ 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG erlaubt der Behörde, von der Geltendmachung der Zinsforderung nach ihrem Ermessen abzusehen. Eine analoge Anwendung von § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG zieht in der Konsequenz auch eine entsprechende Anwendung von § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG nach sich. In deren Rahmen muss - über die dort ausdrücklich geregelten Voraussetzungen hinaus - die Behörde auch berücksichtigen, ob, in welchem Ausmaß und aus welchem Grund der Erlass der endgültigen Entscheidung verzögert worden ist. Wie oben (1.b) erwähnt, steht der Behörde nicht frei, eine zunächst mit Recht nur unter Vorbehalt getroffene Regelung beliebig lange aufrecht zu erhalten. Wurde die endgültige Entscheidung hiernach später als sachlich erforderlich getroffen, so können insoweit Zinsen nicht geltend gemacht werden.

Der Beklagte hat im Schlussbescheid vom 12. Juni 2003 zwar erwogen, ob die Zinsforderung im Ermessenswege zu reduzieren sei, und hat dies verworfen, weil die Unterschreitung der zunächst vorläufig veranschlagten Gesamtkosten durch die Klägerin zu vertreten sei, die ihr ursprüngliches Projekt auf zwei Bauvorhaben aufgeteilt habe. Diese Erwägungen hat das Berufungsgericht gebilligt. Hierbei hat es aber noch nicht in Rechnung gestellt, ob der Beklagte den Schlussbescheid für das hier allein in Rede stehende Vorhaben in W. nicht früher hätte erlassen können und müssen, weil der Grund für den Vorbehalt der späteren Nachprüfung bereits früher weggefallen war. Nach seinen Feststellungen ist der Betriebshof in W. schon 1989 in Betrieb genommen worden, und die Oberfinanzdirektion hat ihren Prüfbericht schon am 29. Juni 1994 vorgelegt. Das deutet darauf hin, dass der Beklagte die zuwendungsfähigen Gesamtkosten jedenfalls unmittelbar danach hätte endgültig festsetzen können. Ob dies zutrifft, ob diese Entscheidung sogar noch früher möglich gewesen wäre oder ob umgekehrt sachliche Gründe für eine spätere Festsetzung - womöglich auch für eine Festsetzung erst im Jahre 2003 - bestanden haben, hat das Berufungsgericht bislang nicht geprüft. Es hat daher auch noch nicht entschieden, ob und inwieweit die Ermessensentscheidung des Beklagten nach § 49a Abs. 3 Satz 2 LVwVfG auch unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt Bestand haben kann.

Unterschrift

Kley Liebler Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert Buchheister Dr. Wysk