Normenkette

BauGB § 1 Abs. 3 und 4, § 2 Abs. 2, § 34 BauNVO § 11 Abs. 3 ROG § 3 Nr. 2

Leitsatz

1. § 1 Abs. 3 BauGB kann Rechtsgrundlage einer gemeindlichen Erstplanungspflicht im unbeplanten Innenbereich sein. Das Planungsermessen der Gemeinde verdichtet sich zur strikten Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Das interkommunale Abstimmungsgebot kann einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf begründen. 2. § 1 Abs. 4 BauGB begründet eine gemeindliche Erstplanungspflicht, wenn die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung bei Fortschreiten einer "planlosen" städtebaulichen Entwicklung auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse stoßen oder wesentlich erschwert würde.

3. Die eine Erstplanungspflicht auslösenden Tatbestände des § 1 Abs. 3 und 4 BauGB stehen infolge ihrer unterschiedlichen Zweckrichtung nicht in einem Rangverhältnis; sie können jeweils allein oder nebeneinander zur Anwendung kommen.

4. Die Durchsetzung einer gemeindlichen Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB mit den Mitteln der Kommunalaufsicht ist mit Bundesrecht vereinbar.

Tenor

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES URTEIL Verkündet am 17. September 2003 Salli-Jarosch BVerwG 4 C 14.01Justizangestellte OVG 1 A 10168/01als Urkundsbeamtin der Geschäftsstellehat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 17. September 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Lemmel , Halama , Prof. Dr. Rojahn und Dr. Jannasch

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 19. Juli 2001 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. In der Verwaltungsstreitsache

Gründe

1 2.2 Ziele der Raumordnung müssen hinreichend bestimmt, jedenfalls aber bestimmbar, und rechtmäßig sein, um eine Planungspflicht der Gemeinde auf der Grundlage von § 1 Abs. 4 BauGB auslösen zu können. Der Beklagte gibt der Klägerin im Regelungsteil seiner Anordnung ausdrücklich auf, die baulich-räumliche Entwicklung innerhalb des Plangebietes in Übereinstimmung mit näher bezeichneten Zielen des Landesentwicklungsprogramms III für Rheinland-Pfalz vom 27. Juni 1995 (GVBl 1995, 225 Landesentwicklungsprogramm III) zu steuern. Diese Zielvorgaben erfüllen die genannten Voraussetzungen. Die Vorschriften des Landesentwicklungsprogramms III gehören zwar dem irrevisiblen Recht an, können jedoch vom Revisionsgericht selbständig ausgelegt werden, da das Berufungsgericht sich mit ihnen nicht befasst hat (vgl. Urteil vom 30. August 2002 BVerwG 4 CN 9.00 BVerwGE 115, 77 ).17

2 2.2.1 Die kommunalaufsichtliche Anordnung des Beklagten verweist u.a. auf die unter Ziffer 3.4.1.3 (Handel, Dienstleistungen) normierte Zielaussage des Landesentwicklungsprogramms III zum "Konzentrationsgebot", die wie folgt lautet:18

3 "Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind grundsätzlich in zentralen Orten vorzusehen (Konzentrationsgebot). Betriebe mit mehr als 2 000 qm Geschossfläche kommen in der Regel nur für Mittel- und Oberzentren in Betracht. Dies betrifft sowohl Betriebe, die ganz oder teilweise der Deckung des örtlichen Bedarfs dienen, als auch Fachmärkte mit innenstadtrelevanten Sortimenten."...19

4 "Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden."20

5 Diese Aussagen stellen Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG dar. Sie verletzen Bundesrecht nicht. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und in unterschiedlicher Gestalt mit der zentralörtlichen Gliederung ("polyzentrale Siedlungsstruktur") verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem "flächendeckenden" Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen zentralen Orte führt. Dieser Zielsetzung entspricht auch das im Landesentwicklungsprogramm III enthaltene Verbot, durch die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktion benachbarter zentraler Orte und das Bestehen ausgeglichener Versorgungsstrukturen wesentlich zu beeinträchtigen. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht. Das Landesentwicklungsprogramm III gibt dem Senat keinen Anlass, auf die rechtliche Problematik eines sog. "Kongruenzgebots" einzugehen, nach dem großflächige Einzelhandelsbetriebe der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem "Verflechtungsbereich" des jeweiligen zentralen Ortes entsprechen müssen und den "Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürfen (vgl. hierzu Hoppe, DVBl 2000, 293; Erbguth, NVwZ 2000, 969; Spannowsky, UPR 2003, 248 und NdsVBl 2001, 1 und 32).21

6 2.2.2 Das "Konzentrationsgebot" und das der Klägerin ebenfalls zur Beachtung aufgegebene "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziffer 3.4.1.3 im Landesentwicklungsprogramm III weisen eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Derartige landesplanerische Aussagen können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevo-raussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festgelegt hat (BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 BVerwG 4 CN 20.02 zur Veröffentlichung in BVerwGE bestimmt). Diesen Anforderungen werden die vorgenannten Zielaussagen gerecht.22

7 Das "Konzentrationsgebot" ordnet den großflächigen Einzelhandel auf der Grundlage einer typisierenden Betrachtungsweise "grundsätzlich" bzw. "in der Regel" den zentralen Orten (bzw. Mittel- und Oberzentren) zu. Angestrebt wird eine "bedarfsgerechte und gleichwertige Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit Gütern und Dienstleitungen in allen Landesteilen" (so der die Ziffer 3.4.1.3 einleitende Grundsatz). Die regelhafte räumliche Zuordnung des Einzelhandels nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem wird mit der weiteren Zielaussage verbunden, durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben dürfe die Funktion benachbarter zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Dieses Gebot der Zentrenverträglichkeit ist hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalles zu ermöglichen.23

8 Das "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziffer 3.4.1.3, großflächige Einzelhandelsbetriebe in der Regel in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten, wird in den nachfolgenden Sätzen, die als Grundsätze der Raumordnung gekennzeichnet sind, durch zwei Ausnahmetatbestände ergänzt, die der planenden Gemeinde hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer landesplanerisch gebilligten Abweichung vom Integrationsgebot geben.24

9 2.3 Es unterliegt nach den tatsächlichen, für das Revisionsgericht bindenden Feststellungen der Vorinstanz auch keinem Zweifel, dass die Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten und die Vielzahl kleinerer Einzelhandelsbetriebe im "Gewerbepark Mülheim-Kärlich" ein planerisches Einschreiten der Klägerin aus raumordnerischen und landesplanerischen Gründen dringend erforderte. Die eingetretene Entwicklung und das Erweiterungspotential des "Gewerbeparks" ließen befürchten, dass die Durchsetzung der Raumordnungsziele zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung durch die Genehmigungspraxis nach § 34 BauGB unmöglich gemacht, jedenfalls aber wesentlich erschwert würde. Das bedarf vor dem Hintergrund der tatsächlichen Entwicklung (vgl. oben 1.3.4) keiner weiteren Begründung.25

10 3. Ergibt sich die gemeindliche (Erst)Planungspflicht zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels wie hier aus § 1 Abs. 3 und 4 BauGB, kommt § 1 Abs. 4 BauGB entgegen der Revision kein Anwendungsvorrang zu, der § 1 Abs. 3 BauGB als pflichtbegründenden Tatbestand verdrängt. Auf der Grundlage der bisherigen Ausführungen stellt sich das Verhältnis zwischen den beiden Vorschriften wie folgt dar:26

11 § 1 Abs. 3 BauGB setzt voraus, dass die Gemeinde einen städtebaulichen Gestaltungsspielraum besitzt. Grundsätzlich bestimmt sie die Entwicklung und Ordnung der Bodennutzung nach ihren städtebaulichen Vorstellungen. Dieses Ermessen schließt die Entscheidung zur Nicht-Planung ein. Das Planungsermessen verdichtet sich nur dann zur Planungspflicht, wenn die Planlosigkeit die Grenze des Vertretbaren überschreitet und einen qualifizierten Handlungsbedarf auslöst. Aus dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB folgt, dass die Ziele der Raumordnung nicht zur Disposition der Gemeinde stehen, sondern den rechtlichen Rahmen ihrer Bauleitplanung bilden. Die Ziele der Raumordnung selbst sind der bauleitplanerischen Abwägung entzogen. Bestünde das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB nicht, wären die Belange der Raumordnung aus der Sicht des Städtebaurechts nur als Bestandteile des Abwägungsmaterials zu berücksichtigen. Die Gemeinde dürfte sich von ihnen leiten lassen; sie müsste es aber nicht, soweit sie anderen Belangen den Vorrang einräumt.27

12 Die Bindungskraft, die das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung verleiht, besteht zunächst darin, dass die Gemeinde diese Ziele strikt zu beachten hat, wenn sie sich aus eigenem Antrieb dazu entschließt, einen Bauleitplan aufzustellen, zu ändern oder aufzuheben. Insoweit greifen § 1 Abs. 3 und 4 BauGB "ineinander": Das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB wirkt in jede von der Gemeinde aus städtebaulichen oder landesplanerischen Gründen selbst initiierte Bauleitplanung hinein, lenkt sie in die raumordnerisch vorgegebene Richtung und setzt ihr durch Abwägung nicht überwindbare raumordnerische Schranken. Als eigenständige Rechtsgrundlage einer Pflicht zur (erstmaligen) Aufstellung, zur Änderung oder Aufhebung eines Bauleitplans kann § 1 Abs. 4 BauGB neben § 1 Abs. 3 BauGB treten, wenn die Gemeinde planungsunwillig ist und ein planerisches Einschreiten nicht nur aus städtebaulichen (bodenrechtlichen) Gründen, sondern auch zur konkretisierenden Umsetzung raumordnungsrechtlicher Zielaussagen erforderlich ist. Infolge ihrer unterschiedlichen Zweckrichtung stehen die beiden pflichtbegründenden Tatbestände nicht in einem Rangverhältnis; sie können jeweils allein oder nebeneinander zur Anwendung kommen.28

13 4. Das Berufungsgericht ist schließlich ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem Ergebnis gelangt, dass der Beklagte die aus § 1 Abs. 3 BauGB folgende Planungspflicht der Klägerin in seiner kommunalaufsichtlichen Anordnung vom 18. November 1997 rechtsfehlerfrei umgesetzt hat.29

14 4.1 § 1 Abs. 3 BauGB verlangt und setzt voraus, dass gemeindliche Planungspflichten nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts effektiv durchgesetzt werden können. Die Vorschrift ersetzt die erforderliche landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage jedoch nicht. Bundesrecht schreibt auch nicht vor, welche Mittel zur Durchsetzung einer Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB im Einzelfall einzusetzen sind; es steht aber einer Durchsetzung im Wege der Kommunalaufsicht auch nicht entgegen. Die Vorinstanz sieht die Ermächtigungsgrundlage für die auf Weisung der Bezirksregierung von der Kreisverwaltung erlassene Planungsverfügung in dem zum Landesrecht gehörenden nichtrevisiblen Kommunalrecht (§ 122 GemORhPf). Das ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.30

15 Die im Berufungsurteil erörterte, aber nicht abschließend beantwortete Frage, ob die auf § 1 Abs. 4 BauGB gestützte Planungspflicht der Klägerin ebenfalls mit den Instrumenten der Kommunalaufsicht oder ausschließlich auf der Grundlage des Landesplanungsgesetzes durch die zuständige Landesplanungsbehörde erzwungen werden darf, beurteilt sich ebenfalls nach irrevisiblem Landesrecht und ist wegen der doppelten Begründung der Verfügung und im Hinblick auf das Einschreiten der Kommunalaufsicht hier nicht entscheidungserheblich; eine Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz zur Klärung dieser Rechtsfrage scheidet daher aus.31

16 4.2 Die umstrittene Anordnung erfüllt auch die inhaltlichen Anforderungen an ein kommunalaufsichtliches Planungsgebot.32

17 Planungsgebote müssen so bestimmt sein, dass der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird. Sie müssen ferner die Grenzen einhalten, die das kommunale Selbstverwaltungsrecht zieht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG). Sie dürfen das Planungsermessen der Gemeinde inhaltlich nur in dem Umfang beschränken, in dem dies zur Verwirklichung der Planungsziele geboten ist. Maßstab ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in allen seinen Erscheinungsformen. Das gilt auch für den Zeitpunkt, in dem das Planungsgebot erlassen wird. Es müssen dringende städtebauliche Gründe vorliegen. Setzt das Planungsgebot eine Frist zur Befolgung, muss diese nach den Umständen des konkreten Falles angemessen sein. Enthält das Planungsgebot in seinem verfügenden Teil verbindliche Planungsvorgaben, müssen diese ihrerseits rechtmäßig sein. Vergleichbare Anforderungen hat der Senat bei der Überprüfung eines Baugebots nach den §§ 39 a, 39 b BBauG (jetzt §§ 175, 179 BauGB) aufgestellt (vgl. Urteil vom 15. Februar 1990 BVerwG 4 C 41.87 BVerwGE 84, 335).33

18 Die in den verfügenden Teil der Anordnung aufgenommenen Planungsziele, die dem Landesentwicklungsprogramm III entstammen, begegnen wie ausgeführt (vgl. oben 2.2) keinen durchgreifenden raumordnungsrechtlichen Bedenken. Anhaltspunkte dafür, dass die Anordnung in unverhältnismäßiger Weise in die kommunale Planungshoheit der Klägerin eingreift, bestehen nicht. Das Berufungsgericht entnimmt der Anordnung und ihrer Begründung, dass die Klägerin nicht aufgefordert wird, die bereits eingetretene erhebliche Fehlentwicklung rückgängig zu machen. Von ihr werde verlangt, den "auf der grünen Wiese" entstandenen "Gewerbepark" in geordnete Bahnen zu lenken und ein weiteres Fortschreiten der Fehlentwicklung zu verhindern. Der Klägerin werde keineswegs jede Entwicklungsmöglichkeit, sondern lediglich die Möglichkeit genommen, die für ein Grundzentrum bereits weit übersetzten Einzelhandelsflächen auszuweiten. An anderer Stelle, insbesondere in ihrer Ortslage, könne sie Einzelhandelsbetriebe planerisch ermöglichen und hierdurch neue Arbeitsplätze schaffen (vgl. hierzu die im Berufungsurteil in Bezug genommenen Beschlüsse der Vorinstanz vom 20. Januar 1998 und vom 9. Februar 1998, S. 24 bzw. 16).34

19 Soweit die Anordnung die Klägerin zum Erlass einer Veränderungssperre und zur Stellung von Anträgen nach § 15 BauGB verpflichtet, ist sie ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Planungspflicht (§ 1 Abs. 3 und 4 BauGB) erstreckt sich auch auf den Einsatz dieser bauplanungsrechtlichen Sicherungsinstrumente. Der Beklagte war nicht gehindert, Einzelhandelsbetriebe jeder Größenordnung in die Veränderungssperre und die Zurückstellung von Baugesuchen einzubeziehen. Dies rechtfertigte nicht nur der verfolgte Sicherungszweck, sondern auch das unter Ziffer 3.4.1.3 des Landesentwicklungsprogramms III aufgestellte Ziel der Raumordnung, der Bildung von "Agglomerationen nichtgroßflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten" außerhalb zentraler Orte entgegenzuwirken.35

20 Die Androhung der Ersatzvornahme (vgl. § 123 GemORhPf) verletzt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht. Die Ersatzvornahme ist das mildere Mittel gegenüber der Bestellung eines Beauftragten, wenn es um die kommunalaufsichtliche Durchsetzung einer einzelnen städtebaulichen Planungsmaßnahme geht. Der Klägerin wird das Recht zur Bauleitplanung als solches nicht entzogen. Eine gesetzliche Regelung, die den Ersatz einer Ortssatzung durch die Aufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme ermöglicht, begegnet auch in Hinblick auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) keinen grundsätzlichen Bedenken (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juli 1992 BVerwG 7 B 149.91 Buchholz 445.4 § 29 WHG Nr. 3; vgl. auch Beschluss vom 13. Oktober 1976 BVerwG 7 B 44.75 Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 49; Urteil vom 25. April 1972 BVerwG 1 C 3.70 Buchholz 451.45 § 75 HwO Nr. 1)36