Vorinstanz

VG Kassel; 27.03.2017; 6 K 412/13.KS / VGH Kassel; 30.11.2023; 5 A 1290/21

Tenor

In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 9. Oktober 2024 durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Bick sowie die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Sieveking und Prof. Dr. Schübel-Pfister beschlossen:

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 30. November 2023 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 600,29 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützt ist, hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerde lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.

a) Die Fragen,

"Fällt die Entscheidung über den Kostenansatz der Konzessionsabgabe vor dem Hintergrund der von der Beklagten gewählten Organisationsstruktur der Wasserversorgung in den gerichtlich nicht überprüfbaren Gestaltungsspielraum einer Kommune, der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG in Gestalt der kommunalen Organisationshoheit und Finanzhoheit geschaffen wird?"

"Fällt die Entscheidung über den Kostenansatz der Konzessionsabgabe vor dem Hintergrund der gewählten Organisationsstruktur der Wasserversorgung in den gerichtlich nicht überprüfbaren Gestaltungsspielraum von Kommunen, der durch das aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nach Art. 20 Abs. 3 GG i. V. m. dem Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG hergeleitete Äquivalenzprinzip geschaffen wird?"

"Missachtet eine fehlerhafte Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der 'nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten' (§ 10 Abs. 2 Satz 1 HessKAG), der seinerseits durch den wertmäßigen Kostenbegriff ausgefüllt wird, die Reichweite der verfassungsmäßigen Schranke im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ('im Rahmen der Gesetze') und bedingt daher einen Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung?"

"Hätte der Verwaltungsgerichtshof die Angelegenheit in Ansehung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung, des Schutzbereichs des Art. 28 Abs. 2 GG sowie der von ihm gefassten Rechtsmeinung dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG i. V. m. § 80 Abs. 1 BVerfGG vorlegen müssen?"

rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision, denn sämtliche Fragen zielen letztlich auf die Auslegung des in § 10 Abs. 2 KAG HE geregelten Kostenbegriffs durch das Berufungsgericht, mithin auf die Auslegung von irrevisiblem Landesrecht.

Das Berufungsgericht erläutert in dem angegriffenen Urteil unter Bezugnahme auf seine Rechtsprechung den landesrechtlichen Kostenbegriff und die daraus abzuleitenden Konsequenzen wie folgt:

Nach § 10 Abs. 1 Satz 2 KAG HE seien die Gebührensätze in der Regel so zu bemessen, dass die Kosten der Einrichtung gedeckt würden; dabei solle das Gebührenaufkommen die Kosten der Einrichtung nicht übersteigen. Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 KAG HE seien gebührenfähig die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten, bei deren Ermittlung vom sogenannten wertmäßigen Kostenbegriff auszugehen sei. Bei der Bestimmung der in diesem Sinne ansatzfähigen Kosten sei maßgeblich, was bei der gebührenerhebenden Gemeinde selbst durch den Betrieb der gebührenrechnenden öffentlichen Einrichtung als Summe von Kosten anfalle. Da die Gebührenkalkulation, in der die voraussichtlich umlegbaren Kosten des § 10 Abs. 2 KAG HE ermittelt würden, eine Form der Kostenrechnung sei, seien Erträge, Erlöse und Einnahmen (nur) dann zu berücksichtigen, wenn ihnen Kosten der Einrichtung zugrunde lägen, d. h. ein Werteverzehr an Gütern und/oder Dienstleistungen in der bestimmten Leistungsperiode. Kostenneutrale Erträge, Erlöse und Einnahmen seien gebührenrechtlich irrelevant, da sie sich nicht auf die Gebührenbelastung auswirkten. Nach diesem Kostengrundsatz sei es systemgerecht, von den ansatzfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenkalkulation etwaige Einnahmen dann abzuziehen, wenn sie ebenfalls in einem ausreichend engen Zusammenhang mit der durch die Einrichtung vorgesehenen Leistungserbringung ständen oder ihrer Erzielung Kosten der Einrichtung zugrunde lägen.

Aus den vorstehenden Grundsätzen folgert das Berufungsgericht für den konkret zu entscheidenden Fall, dass die Beklagte die von ihr vereinnahmte Konzessionsabgabe als gebührenmindernde Einnahme in der Gebührenkalkulation hätte berücksichtigen müssen, weil diese Einnahme in einem unmittelbaren Sachzusammenhang mit der von ihr wahrgenommenen Aufgabe (Sicherung der Wasserversorgung) stehe.

aa) Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Bestimmung der im Rahmen von Gebühren- und Beitragskalkulationen berücksichtigungsfähigen Kosten einer öffentlichen Einrichtung sich nach dem jeweiligen landesrechtlichen - und damit nicht revisiblen - Kostenbegriff richtet. Das Bundesrecht kennt keinen einheitlichen Gebühren- oder Beitragsbegriff (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 17. Januar 2024 - 9 BN 5.23 - juris Rn. 7 m. w. N.). Die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die im Pacht- und Dienstleistungsentgelt enthaltene Konzessionsabgabe in der Gebührenkalkulation in voller Höhe als Fremdleistungsentgelt im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 2 KAG HE anrechenbar war oder als gebührenmindernde Einnahme abgezogen werden musste, gehört damit dem Landesrecht an (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 - 9 C 4.20 - BVerwGE 172, 46 Rn. 16 zur Frage der Ansatzfähigkeit dieser Kosten am Maßstab des Grundsatzes der Erforderlichkeit). Dies trifft auch auf die vom Beklagten insbesondere kritisierte Annahme des Berufungsgerichts zu, dass zwischen der Einnahme der Konzessionsabgabe und der durch die Einrichtung vorgesehenen Leistungserbringung der Wasserversorgung ein ausreichend enger Zusammenhang bestehe.

bb) Soweit die Beschwerde eine mögliche Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nach Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit dem Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG anspricht, kann auch dies der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung vermitteln. Dass die Auslegung und Anwendung des Landesrechts mit Bundes- oder Verfassungsrecht in Übereinstimmung stehen muss, macht das Landesrecht selbst noch nicht revisibel. Mit der Rüge einer fehlenden oder unzureichenden Beachtung von Bundes(verfassungs)recht lässt sich die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann begründen, wenn gerade die Auslegung der bundesrechtlichen Norm ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 17. Mai 2023 - 9 B 33.22 - juris Rn. 12 und vom 17. Januar 2024 - 9 BN 5.23 - juris Rn. 8, jeweils m. w. N.). Dies ist der Beschwerdebegründung nicht zu entnehmen.

In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass die kommunale Finanzhoheit als Ausprägung der verfassungsrechtlich garantierten gemeindlichen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet ist. Der Gesetzgeber ist befugt, sie inhaltlich auszuformen und zu begrenzen, wobei er den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren hat und nicht in den Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung eingreifen darf (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04, 2 BvR 2189/04 - BVerfGE 125, 141 <167 f.>; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 Rn. 19 f. m. w. N.; Beschluss vom 24. Februar 2020 - 9 BN 9.18 - juris Rn. 11). Welche ungeklärten bundesverfassungsrechtlichen Fragen sich in diesem Zusammenhang hier ergeben sollen, die über die Bewertung des konkreten Sachverhalts hinaus von Bedeutung wären, zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf.

cc) Soweit die Beschwerde geltend macht, die Entscheidung greife in die Pflicht der Kommunen ein, sich die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Einnahmen zu verschaffen; dies folge aus dem allgemeinen Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung, übersieht sie, dass es ein solches Gebot der sparsamen Haushaltsführung, das dem Bundesrecht zuzuordnen wäre und für das gesamte Abgabenrecht etwa im Sinne eines übergeordneten bundesrechtlichen Maßstabs gelten würde, nicht gibt. Ein allgemeiner Grundsatz, der das Verwaltungsrecht des Bundes und/oder der Länder ergänzt, ist vielmehr jeweils dem Rechtskreis zuzuordnen, zu dessen Ergänzung er herangezogen wird, hier also dem hessischen Kommunalabgabenrecht (BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 - 9 C 4.20 - BVerwGE 172, 46 Rn. 16).

Sollte sich das gewählte Pachtmodell aufgrund der Auslegung des § 10 Abs. 2 KAG HE durch das Berufungsgericht tatsächlich als unwirtschaftlich und nicht durchführbar erweisen, wovon die Beschwerde ausgeht (S. 19 f.), müsste die Beklagte eine erneute Umstrukturierung in Betracht ziehen. Einen bundesrechtlichen Grundsatz, der sie davor verschont, vermag der Senat nicht zu erkennen.

b) Auch die Fragen

"Verstößt die Entscheidung über den Kostenansatz der Konzessionsabgabe in der gewählten Organisationsstruktur der Wasserversorgung gegen die Entscheidung des Bundesgesetzgebers, dass Konzessionsabgaben in der Wasserversorgung zulässig sind und in den preisrechtlichen Grenzen der KAE in Endkundenentgelte (§ 4 Konzessionsabgabenverordnung, BGBI. I S. 1669, BR-Drs. 358/99 (KAV); § 9 Konzessionsabgabenanordnung; Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit [Elektrizität, Gas und] Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände vom 4. März 1941 (Deutscher Reichsanzeiger und Preußischer Staatsanzeiger Nr. 57, verk. am 8.3.1941) (KAE); § 48 Abs. 1 EnWG) weiterberechnet werden dürfen?"

"Führt die in der Entscheidung vorgenommene Abweichung vom wertmäßigen Kostenbegriff des öffentlichen Preisrechts (der mit dem Kostenbegriff des Gebührenrechts übereinstimmt) zu einer Verletzung der den Kommunen von Verfassung wegen zugesprochenen Autonomie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG und/oder zur Überschreitung der gerichtlichen Kompetenzen, die durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nach Art. 20 Abs. 3 GG i. V. m. dem aus dem Willkürverbot nach Art. 3 Abs. 1 GG hergeleiteten Äquivalenzprinzip bestimmt werden?"

rechtfertigen keine Zulassung der Revision, auch wenn die in den beiden Fragen genannten Vorschriften zum Bundesrecht gehören.

aa) Die vom Bundesminister für Wirtschaft erlassene Verordnung über Konzessionsabgaben für Strom und Gas (Konzessionsabgabenverordnung - KAV) vom 9. Januar 1992 (BGBl. I S. 12 <407>), zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 4 der Verordnung vom 1. November 2006 (BGBl. I S. 2477), gehört ebenso wie die noch vom Reichskommissar für die Preisbildung stammende Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände vom 4. März 1941 (RAnz Nr. 57, 120), dem Bundesrecht an (vgl. zur letztgenannten Verordnung BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 1965 - 7 C 115.63 - BVerwGE 22, 203 <204 f.>).

Die Beschwerde legt aber nicht dar, inwieweit sich in Bezug auf diese Regelungen hier grundsätzlicher Klärungsbedarf ergeben sollte. Sie sind vorliegend schon nicht entscheidungserheblich. Die Konzessionsabgabenverordnung gilt - schon ihrem Titel nach - nur für Strom und Gas, sodass ein Verstoß von vornherein ausscheidet. Aus § 4 Abs. 1 Satz 1 KAV ("Konzessionsabgaben sind in den Entgelten für den Netzzugang und allgemeinen Tarifen auszuweisen") kann die Beschwerde daher nichts zu ihren Gunsten ableiten. Hiervon abgesehen regeln sowohl die Konzessionsabgabenverordnung als auch die Anordnung über die Zulässigkeit von Konzessionsabgaben der Unternehmen und Betriebe zur Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser an Gemeinden und Gemeindeverbände die Zulässigkeit und Bemessung der Zahlung von Konzessionsabgaben der Energieversorgungsunternehmen an Gemeinden und Landkreise (vgl. zum gesetzgeberischen Zweck auch BT-Drs. 13/7274 S. 22), verhalten sich aber nicht zu der umstrittenen Frage der Einbeziehung einer Konzessionsabgabe in eine gebührenrechtliche Kalkulation.

bb) Die zweite Frage bezieht sich auf das öffentliche Preisrecht. Zwar gehören auch die Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. Nr. 244 S. 1), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1864), und die in ihrer Anlage aufgeführten Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten (LSP) als bundesrechtliche Normen zum einfachgesetzlichen revisiblen Recht. Ihre Beachtung stellt sich als revisible Vorfrage für die Anwendung der landesrechtlichen Regelung des § 10 Abs. 2 KAG HE dar (BVerwG, Urteil vom 23. März 2021 - 9 C 4.20 - BVerwGE 172, 46 Rn. 18). Auch insoweit wird aber kein grundsätzlicher Klärungsbedarf dargelegt.

Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage unterstellt im Übrigen zu Unrecht, dass das Berufungsgericht eine Abweichung vom wertmäßigen Kostenbegriff des öffentlichen Preisrechts vorgenommen hat. Dies ist nicht der Fall. Anders als noch in seinem Urteil vom 11. Dezember 2018 (- 5 A 1305/17 - juris Rn. 31), in dem es entscheidungstragend einen Verstoß gegen Nr. 4 Abs. 2 LSP angenommen hat, stützt es seine Entscheidung nun gerade nicht mehr auf das öffentliche Preisrecht, sondern ausschließlich auf die oben beschriebene Auslegung des landesrechtlichen Kostenbegriffs. Die Beschwerde unterstellt in der Frage zudem, dass der wertmäßige Kostenbegriff des öffentlichen Preisrechts zwingend mit dem Kostenbegriff des Gebührenrechts übereinstimmen muss. In der Beschwerdebegründung wird hierzu ausgeführt, dass die Weitergabe von Konzessionsabgaben an Endkunden immer dann zulässig sei, wenn die preisrechtlichen Vorgaben des Konzessionsabgabenrechts eingehalten würden. Die gegenteilige Annahme des Berufungsgerichts ergibt sich aber aus dessen Auslegung des landesrechtlichen Kostenbegriffs und entzieht sich damit - wie oben dargelegt - der revisionsgerichtlichen Überprüfung. Gegen eine zwingende Übereinstimmung spricht im Übrigen, dass das Preisrecht nur das Verhältnis zwischen dem Wasserversorger und einem Dritten betrifft, nicht aber das Verhältnis zwischen Wasserversorger und Endabnehmer/Gebührenpflichtigem. Deshalb ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, auch preisrechtlich zulässige Ansätze als nicht auf die Abgabengläubiger umlagefähig anzusehen (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. September 2006 - 9 B 2.06 - juris Rn. 10 und OVG Schleswig, Urteil vom 28. November 2001 - 2 K 6/99 - juris Rn. 18; a. A. wohl VG Düsseldorf, Urteil vom 27. Februar 2018 - 5 K 15795/16 - juris Rn. 104).

c) Die Frage

"Verstößt die Entscheidung gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 28 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie die Gebührenfähigkeit von Konzessionsabgaben verneint, die von der Trägerkommune eines kommunalen Eigenbetriebs mit Versorgungsaufgaben (hier: Stadt K.) erhoben werden, während sie die Gebührenfähigkeit von Konzessionsabgaben einer Kommune, die nicht Träger eines Eigenbetriebs mit Versorgungsaufgaben ist (hier z. B.: Stadt V.), bei ansonsten völlig identischen Verhältnissen bejaht?"

kann schon deshalb nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung führen, weil die darauf bezogene Beschwerdebegründung nicht hinreichend substantiiert ist. Es wird nicht dargelegt, dass der Verwaltungsgerichtshof in Bezug auf die (in der Beschwerde nur exemplarisch genannte) Stadt V. eine Entscheidung getroffen hat, die auf einer rechtsstaatswidrigen abweichenden Gesetzesauslegung beruht. Eine nach dem Beschwerdevorbringen andere tatsächliche Organisationspraxis der Stadt V. würde insoweit nicht genügen, weil sie dem Berufungsgericht nicht zurechenbar wäre und daher keinen Ansatzpunkt für den geltend gemachten Willkürverstoß des Gerichts bieten könnte. Warum das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung, das die Beschwerde möglicherweise mit der Erwähnung von Art. 28 Abs. 2 GG ansprechen will, für den Verwaltungsgerichtshof gelten und was daraus in Bezug auf klärungsbedürftige ungeklärte Rechtsfragen folgen sollte, wird in der Beschwerdebegründung nicht dargelegt.

2. Die Revision ist auch nicht deshalb zuzulassen, weil das angefochtene Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Eine Divergenz im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten Rechtssatz benennt, der für die angefochtene Entscheidung tragend ist und mit dem die Vorinstanz einem die Bezugsentscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz widersprochen hat, der in Anwendung derselben Rechtsvorschrift ergangen ist. Diese Voraussetzungen erfüllt das Beschwerdevorbringen nicht. Denn sie macht eine Abweichung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2009 (- 3 C 29.08 - BVerwGE 135, 352) geltend, in dem es um § 32 Abs. 4 Nr. 6 LuftVG ging, mithin um eine andere Rechtsvorschrift. Da das Bundesrecht, wie oben ausgeführt, keinen einheitlichen Gebühren- oder Beitragsbegriff kennt, lässt sich aus dem Urteil auch kein genereller gebührenrechtlicher Grundsatz ableiten, von dem das Berufungsgericht abgewichen sein könnte.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.