Leitsatz

Bei einem auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten sektoralen Bebauungsplan wird die an die planerischen Vorstellungen der Gemeinde anknüpfende städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB konkretisiert und inhaltlich ausgeformt.

Normenkette

BauGB

§ 1 Abs. 3 Satz 1, Abs. 7, § 9 Abs. 2a Satz 1, § 34 Abs. 1 und 2, § 245c Abs. 3

BauNVO

§ 1 Abs. 5 und 9, § 6a

Vorinstanz

OVG Schleswig; 02.03.2023; 1 KN 19/18

Tenor

In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 22. Oktober 2024 durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Prof. Dr. Decker, Dr. Seidel und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Stamm für Recht erkannt:

Auf die Revision der Antragstellerin wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 2. März 2023 aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I

Die Antragstellerin wendet sich als Eigentümerin eines überplanten Grundstücks, auf dem ein Lebensmittel-Discount-Markt betrieben wird, gegen den auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten sektoralen Bebauungsplan ... der Antragsgegnerin. Nach den textlichen Festsetzungen sind im Geltungsbereich Einzelhandelsbetriebe allgemein unzulässig (Nr. 1); Einzelhandelsbetriebe mit näher bestimmten Sortimenten, die nach dem im Januar 2011 beschlossenen Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept K. als zentren- und nahversorgungsrelevant eingestuft sind, können bis zu einer Größe von maximal 400 m² Verkaufsfläche ausnahmsweise zugelassen werden (Nr. 2).

Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag abgelehnt. Die Planung diene laut ihrer Begründung dem Schutz der zentralen Versorgungsbereiche im Sinne des städtischen Einzelhandelskonzepts, insbesondere des Stadtteilzentrums W. Die Plankonzeption sei daher von städtebaulich legitimen Zielen nach § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB getragen. Diese Norm eröffne grundsätzlich die Möglichkeit eines vollständigen Ausschlusses von Einzelhandelsbetrieben. Die Auswahl und die Art der konkret erforderlichen und geeigneten Maßnahmen zur Erhaltung oder Entwicklung des zentralen Versorgungsbereichs seien indes keine Frage der einschlägigen Rechtsgrundlage, sondern der planerischen Abwägung. Insofern könne offenbleiben, ob auch der Ausschluss nicht-zentrenrelevanten Einzelhandels abwägungsfehlerfrei festgesetzt worden sei. Ein Mangel im Abwägungsvorgang sei jedenfalls mangels rechtzeitiger Rüge unbeachtlich geworden. Sonstige Abwägungsmängel lägen nicht vor.

Die Antragstellerin macht mit der Revision geltend, der Bebauungsplan leide an "Ewigkeitsmängeln". Der Ausschluss nicht-zentrenrelevanten Einzelhandels gehe über die Zweckbindung in § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB hinaus, erfülle deshalb nicht die Anforderungen eines hierauf gestützten Bebauungsplans und sei städtebaulich nicht erforderlich. Der Verweis der Vorinstanz auf das in der Planbegründung formulierte Planungsziel genüge nicht. Die Antragsgegnerin habe die Eignung eines sortimentsunabhängigen Einzelhandelsausschlusses nicht hinreichend belegt. Zudem ergebe sich aus den Planungsunterlagen nicht, dass es sich bei den von Nr. 2 der textlichen Festsetzungen erfassten Einzelhandelsbetrieben um eine generell oder vor Ort real existierende Anlagenart handele. Der Bebauungsplan sei insgesamt für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin verteidigt das angegriffene Urteil. Die Rechtfertigung eines vollständigen Einzelhandelsausschlusses ergebe sich aus ihrem Einzelhandelskonzept. Die textliche Festsetzung Nr. 2 sei auf einen Nachbarschaftsladen bzw. einen "Convenience-Store" als Anlagentyp bezogen. Im Übrigen wäre der Bebauungsplan allenfalls teilunwirksam.

II

Die Revision ist zulässig und begründet. Das angegriffene Urteil beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Es erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Da die Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz eine stattgebende Entscheidung nicht tragen, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Mit Bundesrecht nicht in jeder Hinsicht vereinbar ist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der vollständige (sortimentsunabhängige) Einzelhandelsausschluss unter Nr. 1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans stehe mit § 1 Abs. 3 Satz 1 und § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB in Einklang.

a) Gegen die Würdigung der Vorinstanz, dass das Plangebiet in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil liegt, dort bei Einstufung als faktisches allgemeines Wohngebiet bzw. Mischgebiet oder Gemengelage bestimmte Einzelhandelsbetriebe nach § 34 Abs. 1 oder 2 BauGB allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind, das Stadtteilzentrum W. ein schützenswerter Versorgungsbereich ist und der Plan aus subjektiver Sicht des Plangebers auf dessen Schutz zielt, sind rechtliche Bedenken weder geltend gemacht noch ersichtlich. Allerdings verstößt die angesichts der vorstehend wiedergegebenen Erwägungen nicht entscheidungstragende Annahme, dass sich die bisherige bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Einzelhandelsbetriebs ggf. auch aus einer Einstufung des Plangebiets als faktisches urbanes Gebiet über § 34 Abs. 2 BauGB i. V. m. § 6a BauNVO ergeben könne (vgl. UA S. 28), gegen § 245c Abs. 3 BauGB.

b) Mit revisiblem Recht unvereinbar sind die Ausführungen der Vorinstanz zur Abgrenzung von § 1 Abs. 3 Satz 1, § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB einerseits und § 1 Abs. 7 BauGB andererseits. Die Auffassung, eine Festsetzung genüge schon dann den Anforderungen des § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB, wenn die Möglichkeit der Förderung der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche nicht von vornherein ausgeschlossen werden könne, während die konkrete Eignung einer Festsetzung zur Förderung des Planziels nur eine Frage des Abwägungsgebots nach § 1 Abs. 7 BauGB (UA S. 30) sei, verstößt gegen § 1 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB.

aa) Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB dürfen Bauleitpläne nur aufgestellt werden, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Was im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Der Gesetzgeber ermächtigt die Gemeinden, diejenige Städtebaupolitik zu betreiben, die im Rahmen der gesetzlich zulässigen Planungsziele ihren städtebaulichen Entwicklungs- und Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht erforderlich sind hiernach u. a. Pläne, die einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. Den Anforderungen der Erforderlichkeit muss nicht allein die Planung als Ganzes genügen; vielmehr muss jede ihrer Festsetzungen angesichts der von ihr verfolgten Ziele städtebaulich gerechtfertigt sein (BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 17). § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB setzt der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung, insbesondere ihrer Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit, ist demgegenüber das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 2015 - 4 CN 8.14 - BVerwGE 153, 16 Rn. 11 f. m. w. N.).

bb) Bei einem auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten sektoralen Bebauungsplan wird die an die planerischen Vorstellungen der Gemeinde anknüpfende städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB durch § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB konkretisiert und inhaltlich ausgeformt. Entscheidet sich eine Gemeinde im Rahmen ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit für dieses Planungsinstrument, macht sie sich das in § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB vorgegebene städtebauliche Ziel zu eigen. Festsetzungen eines solchen Bebauungsplans haben daher nur dann Bestand, wenn sie dem Zweck der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dienen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 - ZfBR 2013, 781 Rn. 10).

cc) Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist eine durch die städtebauliche Zielsetzung nach § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB gedeckte und nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderliche Festsetzung nicht bereits dann zu bejahen, wenn aufgrund einer generalisierenden und typisierenden Betrachtung eine Möglichkeit der Förderung des mit der Planung verfolgten Zwecks nicht von vornherein ausgeschlossen ist. Vielmehr entscheidet sich die städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB danach, ob die auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützte Festsetzung nach einer konkreten Betrachtung einen Beitrag zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche leisten kann.

In der Rechtsprechung des Senats zu Festsetzungen nach § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO ist geklärt, dass die Gemeinde für hierauf gestützte Einzelhandelsausschlüsse eine städtebauliche Begründung anzuführen hat, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergeben muss und die den Ausschluss durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 18; Beschluss vom 6. August 2013 - 4 BN 8.13 - ZfBR 2013, 781 Rn. 6). Soweit Festsetzungen der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung nicht dienen, weil sie in der konkreten Planungssituation bei Würdigung von Regelungsinhalt und Auswirkungen von vornherein nicht geeignet sind, einen Beitrag zur Zielförderung zu leisten, fehlt ihnen die städtebauliche Rechtfertigung nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. März 2009 a. a. O. Rn. 20, vom 27. März 2013 - 4 C 13.11 - BVerwGE 146, 137 Rn. 12, 19 und vom 10. September 2015 - 4 CN 8.14 - BVerwGE 153, 16 Rn. 17, 19). Durch Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB lässt sich die Einzelhandelsnutzung im unbeplanten Innenbereich in vergleichbarer Weise wie mit den für Baugebiete geltenden Regelungen in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO steuern (vgl. BT-Drs. 16/2496 S. 11); die hierzu ergangene Rechtsprechung kann auf Festsetzungen nach § 9 Abs. 2a BauGB übertragen werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 2022 - 4 BN 12.22 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 32 Rn. 14 m. w. N.). Einer auf § 9 Abs. 2a BauGB gestützten einzelhandelsbeschränkenden Festsetzung muss daher nach den konkreten Gegebenheiten im Plangebiet und den hiernach realistischerweise zu erwartenden Entwicklungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 a. a. O. Rn. 21) ein Förderpotenzial hinsichtlich des normativ vorgegebenen Ziels der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche zukommen (BVerwG, Urteil vom 10. September 2015 - 4 CN 8.14 - BVerwGE 153, 16 Rn. 18). Dies muss in der Begründung des Bebauungsplans dargelegt werden. Das Oberverwaltungsgericht hätte daher ermitteln müssen, ob und in welcher Weise die Festsetzung die Erhaltung oder Entwicklung zumindest eines zentralen Versorgungsbereichs - hier etwa des Stadtteilzentrums W. - fördert und ob die Antragsgegnerin dies mit ihrer Planbegründung hinreichend dargelegt hat.

2. Revisibles Recht ist ferner verletzt, weil das Oberverwaltungsgericht nicht geprüft hat, ob die Ausnahmeregelung in Nr. 2 der textlichen Festsetzungen von § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB gedeckt ist, § 137 Abs. 1 Nr. 1, § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 546 ZPO (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. September 2023 - 4 C 6.21 - NVwZ 2024, 343 Rn. 22).

Wie sich aus der Ablehnung des Normenkontrollantrags ergibt, begegnet diese Ausnahmeregelung nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keinen rechtlichen Bedenken. Ob die Festsetzung die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB als gesetzlicher Grundlage im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2011 - 4 CN 7.10 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 105 Rn. 10 m. w. N.), hat es nicht geprüft, obwohl der Sachverhalt hierfür Anlass gab.

§ 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB ermächtigt lediglich zu Festsetzungen mit dem Inhalt, dass "bestimmte Arten" der nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB zulässigen baulichen Nutzungen zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Wie bei § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO dürfen sich Nutzungsdifferenzierungen auch bei § 9 Abs. 2a Satz 1 BauGB als Festsetzungsermächtigung nur auf bestimmte, in der sozialen und ökonomischen Realität bereits vorhandene Anlagentypen beziehen. Eine Befugnis, neue Anlagenarten zu erfinden, steht der Gemeinde nicht zu. Dass eine Festsetzung einen bestimmten Anlagentyp betrifft, muss aus dem Bebauungsplan bzw. dessen Begründung oder aus den zu seiner Begründung beigefügten Unterlagen hervorgehen. Wählt eine Gemeinde - wie im vorliegenden Fall - die Verkaufs- oder Geschossfläche als Differenzierungskriterium, muss sie darlegen, dass und warum Betriebe unter bzw. über den von ihr festgesetzten Größen generell oder doch jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse einem bestimmten, tatsächlich existenten Anlagentyp entsprechen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Juli 2011 - 4 BN 9.11 - ZfBR 2011, 683 und vom 7. Mai 2020 - 4 BN 44.19 - ZfBR 2020, 675 Rn. 6 f.). Das angegriffene Normenkontrollurteil verhält sich hierzu indes nicht.

3. Das Urteil beruht auf diesen Bundesrechtsverstößen. Es erweist sich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Die in Betracht kommenden Mängel - s. o. 1. b) und 2. - unterfallen nicht den Planerhaltungsvorschriften (§§ 214, 215 BauGB), sodass sie nicht wegen Präklusion nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden sein können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338 <1339>). Die Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz lassen nicht den Schluss zu, dass das Urteil ganz oder zumindest teilweise aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist.

a) Auf der Grundlage der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kann der Senat die städtebauliche Erforderlichkeit der Festsetzung in Nr. 1 nicht beurteilen. Dies gilt auch dann, wenn der einheitliche und vollständige Einzelhandelsausschluss, wie vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegt, in zwei Teilregelungen aufgespalten wird (siehe dazu BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2009 - 4 B 54.08 - ZfBR 2009, 364 <365>). Eine solche Betrachtungsweise, die zwischen zentrenrelevantem und nicht-zentrenrelevantem Einzelhandel unterscheidet, wird von der Zwecksetzung des Zentrenschutzes in § 9 Abs. 2a BauGB jedenfalls nahegelegt. Sie erfordert zunächst die Feststellung, dass die im städtischen Einzelhandelskonzept vorgenommene Differenzierung nach zentren- und nicht-zentrenrelevanten Hauptsortimenten nach marktüblichen Gegebenheiten getroffen wurde und deshalb eine Zuordnung jeweils zu bestimmten Einzelhandelsbranchen mit Innenstadt- bzw. Zentrentypik ermöglicht (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 21. Mai 2001 - 5 S 901/99 - juris Rn. 83).

Für den Ausschluss des nach diesen Vorgaben als zentrenrelevant identifizierten Einzelhandels ist die städtebauliche Erforderlichkeit nicht ohne Weiteres zu bejahen. Auch wenn ein Einzelhandelsausschluss mit zentrenrelevanten oder zentrenbildenden Sortimenten im Regelfall eine positive Lenkungswirkung des Einzelhandels zugunsten zentraler Versorgungsbereiche zur Folge haben mag, sind indes nicht von vornherein Ausnahmefälle von der Hand zu weisen, in denen selbst der Ausschluss dieser Sortimente nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls keinen Beitrag zum Zentrenerhalt oder zur Zentrenentwicklung leisten kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2021 - 4 BN 67.20 - BRS 89 Nr. 30 <166>). Vor diesem Hintergrund ist zur städtebaulichen Rechtfertigung eines Einzelhandelsausschlusses mit zentrenrelevantem Sortiment zu verlangen, dass die Gemeinde hinreichend darlegt, dass und warum ein solcher zur Förderung des Planziels geeignet ist. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit keine Tatsachenfeststellungen getroffen, auf die der Senat für die revisionsrechtliche Prüfung zurückgreifen kann.

Das gilt ebenso und im Besonderen für den darüber hinausgehenden Ausschluss von Einzelhandel mit nicht-zentrenrelevantem Sortiment. Soweit abhängig von der konkreten Planungssituation ein umfassender Einzelhandelsausschluss der Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche dienlich sein kann (vgl. z. B. VGH Mannheim, Urteil vom 28. Oktober 2014 - 5 S 1970/12 - ZfBR 2015, 386 <387 f.>), darf eine solche Festsetzung, die mit der Förderung der Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen in Zentren begründet wird, nicht weiter gehen, als eine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben dort überhaupt in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 - 4 C 21.07 - BVerwGE 133, 310 Rn. 20). Vor diesem Hintergrund bedarf die städtebauliche Rechtfertigung eines Ausschlusses von Einzelhandel mit nicht-zentrenrelevantem Sortiment einer eingehenderen Begründung des Plangebers. Hierzu enthält das Urteil keine Tatsachenfeststellungen.

b) Ebenso wenig finden sich im angegriffenen Urteil Feststellungen dazu, ob die Antragsgegnerin in den Planungsunterlagen dargelegt hat, dass und warum ein Einzelhandelsbetrieb nach Nr. 2 der textlichen Festsetzungen einen - generell oder in K. - real existenten Anlagentyp darstellt. Soweit die Antragsgegnerin im Revisionsverfahren vorgebracht hat, dass sich Nachbarschaftsläden bzw. "Convenience-Stores" mit einer Flächenbegrenzung von bis zu 400 m² bundesweit und in K. als Anlagentypus etabliert hätten, und dass dies in der Planbegründung und in dem der Planung zugrunde liegenden städtischen Einzelhandelskonzept einen hinreichenden Niederschlag finde, bleibt die erforderliche Auswertung der Planungsunterlagen dem Oberverwaltungsgericht vorbehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2023 - 4 CN 7.21 - BVerwGE 179, 160 Rn. 21).

c) Schon aufgrund der vorstehenden Erwägungen scheidet eine Teilrückverweisung an die Vorinstanz unter Zurückweisung der Revision im Übrigen aus. Darüber hinaus fehlte es für die Annahme einer Teilwirksamkeit des Bebauungsplans ausgehend von dessen Teilbarkeit an Feststellungen zum mutmaßlichen Willen des Satzungsgebers.

4. Mangels tatsächlicher Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts kann zudem nicht im Sinne der Revision nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO durchentschieden werden. Dies führt zur Zurückverweisung an die Vorinstanz, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO.